Счетная палата высказала претензии к качеству правительственных экономических прогнозов

Можно сделать вывод, что структурных преобразований в экономике не происходит, несмотря на заявленное их проведение, отмечает СП

Москва. 15 октября. INTERFAX.RU - Счетная палата (СП) РФ считает, что для улучшения качества прогнозирования социально-экономического развития страны необходимо более тщательно прорабатывать гипотезы, использующиеся для формирования исходных условий и основных показателей прогноза, а также предусмотреть вероятность таких внешних шоков, как резкое падение или рост нефтяных цен, введение санкций, геополитические конфликты, торговые войны, влияющие на рост мировой экономики.

Об этом говорится в заключении Счетной палаты на проект федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

В частности, одобренные правительством базовый и консервативный варианты прогноза предусматривают понижательную динамику цен на нефть марки "Юралс".

При этом в базовом варианте нефтяные цены снижаются на протяжении всего прогнозного периода с $69,6 за баррель в 2018 году до $57,9 в 2021 году и до $53,5 за баррель в 2024 году, в консервативном варианте цена на нефть резко снижается к 2020 году, до $42,5 за баррель, и в дальнейшем прогнозируется ее слабый рост - до $43,3 в 2021 году и до $45,9 за баррель в 2024 году.

При существенных различиях в динамике нефтяных цен прогнозная динамика курса национальной валюты в базовом и консервативном вариантах различается в меньшей степени. Так, в базовом варианте ожидается ослабление национальной валюты с 61,7 руб./$1 в 2018 году до 63,9 руб./$1 в 2019 году, до 64 руб./$1 к 2021 году и до 68 руб./$1 к 2024 году. В консервативном варианте курс ослабляется соответственно до 65,7 руб./$1, до 67,5 руб./$1 и до 69,9 руб./$1.

По мнению Счетной палаты, существенное снижение нефтяных цен может приводить к более существенной коррекции курса.

В рамках базового сценария прогнозируется замедление темпов роста ВВП в 2019 году до 1,3% с постепенным увеличением темпов подъема российской экономики до 3,1% в 2021 году и до 3,3% в 2024 году. Консервативный вариант предполагает более существенное замедление роста экономики в 2019 году - до 1,0% с последующим ускорением до 2,5% в 2021 году и до 3,0% в 2024 году.

В Счетной палате считают, что прогнозируемые в консервативном варианте относительно оптимистичные макроэкономические показатели развития страны в условиях низких цен на нефть основаны на переоценке адаптивных возможностей российской экономики. В целом представляется, что консервативный вариант прогноза недооценивает возможные последствия значительного ухудшения внешнеэкономических условий.

Также СП РФ отмечает, что прогноз не содержит оценок вклада реализации национальных проектов в достижение национальных целей. Также в нем отсутствует большинство целевых показателей национальных проектов. Таким образом, не представляется возможным сделать вывод о том, насколько учтены в прогнозе мероприятия национальных проектов.

Так как базовый вариант прогноза является основой для разработки проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, Счетная палата при анализе вариантов основное внимание уделила рассмотрению именно базового варианта.

В прогнозе скорректированы количественные значения ряда основных макроэкономических показателей по сравнению с их значениями, приведенными в сценарных условиях прогноза социально-экономического развития РФ на период 2019-2024 годов, одобренных правительством в июле.

С учетом текущих статистических данных Росстата по инвестициям в основной капитал понижена их прогнозная оценка на 2018 год с 3,5% роста в сценарных условиях до 2,9% в базовом варианте прогноза. В прогнозе отмечается также, что на рост инвестиций в основной капитал в текущем году окажут негативное влияние ухудшение настроений бизнеса, обусловленное повышенной волатильностью на финансовых рынках, и вялая динамика кредитования компаний. Динамика промышленного производства скорректирована в большую сторону в прогнозном периоде до 2021 года. Ожидается, что в 2018 году подъем индекса промышленного производства составит 3,0%, а в последующие годы будет ускоряться с 2,4% в 2019 году до 3,1% в 2021 году и до 3,3% в 2024 году.

Учитывая, что динамика инвестиций в основной капитал за аналогичный период была пересмотрена в сторону уменьшения, более высокая динамика промышленного роста не может быть связана с восстановлением инвестиционного спроса, как это отмечается в прогнозе, считают в СП РФ.

Кроме того, по мнению Счетной палаты, представляется маловероятным, что ослабление рубля, наблюдаемое в последние месяцы и запланированное на протяжении всего прогнозного периода, имеет настолько благоприятное воздействие для предприятий обрабатывающей промышленности.

Опережающие темпы роста производства предприятий по добыче полезных ископаемых (где большую долю занимает добыча нефти) прогнозом также не предусмотрены.

В прогнозе существенно увеличены темпы увеличения реальной заработной платы работников организаций (по 0,6 процентного пункта в 2018 и 2019 годах). При этом повышение оценки на 2018 год представляется обоснованным, учитывая накопленные темпы роста реальной заработной платы за январь-август текущего года (8,4%). Однако корректировка 2019 года вызывает сомнение, учитывая, что в 2019 году не предполагается дополнительных мер по повышению оплаты труда в бюджетном секторе, а ее динамика во внебюджетном секторе будет определяться динамикой производительности труда, которая в прогнозе повышена всего на 0,1 процентного пункта по сравнению со сценарными условиями.

В результате более высоких темпов роста реальной заработной платы в прогнозе были скорректированы и темпы увеличения реальных располагаемых доходов населения в 2019-2021 годах. При этом, несмотря на более высокую прогнозную динамику по реальной заработной плате и реальным располагаемым денежным доходам, прогноз по уровню бедности на 2018 -2021 годы был ухудшен, замечает СП РФ.

Аналогичная ситуация сложилась и по обороту розничной торговли, прогнозная динамика которого была скорректирована в сторону снижения на 0,3 и на 0,5 процентного пункта в 2019 и 2020 годах соответственно.

Базовый вариант прогноза рассчитан исходя из гипотезы замедления темпов роста мировой экономики с 3,7% в 2017 году до 3,2% в 2024 году. Однако учитывая, что консенсус-прогноз ведущих международных организаций предполагает стабильный рост мировой экономики в диапазоне 3,7-3,9% в период 2019-2020 годов, гипотеза о замедлении роста мировой экономики может не подтвердиться, предостерегает СП РФ.

По мнению Счетной палаты, заложенных в прогнозе темпов роста российской экономики может быть недостаточно для достижения цели, предусмотренной указом президента РФ №204, - обеспечить темпы экономического роста выше мировых.

В соответствии с прогнозом обменный курс рубля будет формироваться в условиях сохраняющейся неопределенности в отношении применения санкционных мер, ужесточения денежно-кредитной политики центральными банками ключевых развитых стран и последовательной реализации макроэкономической политики в рамках "бюджетного правила".

В соответствии с базовым вариантом прогноза ожидается замедление темпов роста ВВП РФ в 2019 году до 1,3% в результате повышения налоговой нагрузки с 1 января 2019 года и проведения Банком России умеренно жесткой денежно-кредитной политики, направленной на контроль инфляционных ожиданий. Минэкономразвития ожидает постепенного ускорения темпов экономического роста до 2,0% в 2020 году и выше уровня 3,0% начиная с 2021 года.

По мнению Счетной палаты, при условии прогнозируемого ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры (снижение цен на нефть марки "Юралс" на $6,2 за баррель (-10,3%)) и ослабления нацвалюты на 4,2 рубля за доллар США возрастают риски сохранения темпов прироста ВВП в 2020-2024 годах, не превышающих 2%.

В соответствии с прогнозом предусматривается относительно стабильная доля валовой прибыли в экономике, которая при этом на всем прогнозном периоде будет ниже уровня 2017 года. По мнению Счетной палаты, это является риском достижения прогнозных значений по динамике инвестиций в основной капитал.

По мнению Минэкономразвития, в прогнозном периоде ожидается увеличение доли прибыли организаций, направляемой на инвестиции в основной капитал. При этом доля собственных средств как источника финансирования инвестиций в основной капитал уже находится на высоком уровне - 51,3% в 2017 году (37,1% в 2009 году).

В то же время в прогнозе неоднократно указывается на наличие таких факторов, как высокая волатильность финансовых рынков, в особенности характерная для развивающихся рынков, наличие неопределенности из-за введения и масштаба воздействия санкций со стороны США в отношении России. В этих условиях возможно повторение ситуации 2015-2016 годов, когда в условиях существенного роста прибыли коммерческих организаций (по итогам 2015 года сальдированный финансовый результат организаций без субъектов малого предпринимательства, банков, страховых организаций и бюджетных учреждений увеличился по сравнению с 2014 годом на 73,6%, в 2016 году прирост составил 57%) на фоне высокой неопределенности экономической конъюнктуры инвестиции в основной капитал за тот же период сократились на 10,3%.

В этой связи, по мнению СП РФ, существуют риски, что не будут реализованы предположения Минэкономразвития об использовании прибыли для целей инвестирования. Соответственно, имеют место риски того, что ожидаемая в 2020-2024 годах динамика инвестиций в основной капитал не будет обеспечена необходимыми объемами финансирования.

Несмотря на заявленное в прогнозе изменение структуры производства ВВП, существенные изменения отмечаются только в государственном управлении, доля которого снизится с 7,1% в 2017 году до 6,0-5,9% в 2021-2024 годах, а также в строительстве (его доля вырастет с 5,7% в 2017 году до 6,5% в 2021 году и до 7,1% в 2024 году). По остальным видам экономической деятельности масштабы изменений не существенны.

Выводы СП

Таким образом, отмечает СП РФ, можно сделать вывод, что структурных преобразований в экономике не происходит, несмотря на заявленное их проведение.

В части структуры использования ВВП Счетная палата также отметила наличие в прогнозе противоречий.

Вклад чистого экспорта в ВВП после максимального значения в 2018 году (9,2%) будет снижаться до 5,3% в 2021 году и до 4,2% в 2024 году. Такая динамика, по мнению СП РФ, не соответствует целям указа №204 в части "создания в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно ориентированного сектора", а также целям национального проекта в сфере развития международной кооперации и экспорта.

Согласно прогнозу, "структура ВВП по использованию существенно сместится в сторону увеличения вклада инвестиционного спроса" за счет реализации плана действий правительства по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению до 25% их доли в валовом внутреннем продукте. Предполагается, что системные меры, содержащиеся в плане, будут направлены на улучшение условий ведения бизнеса, что будет способствовать трансформации генерируемых компаниями свободных денежных потоков в инвестиции.

Однако, по мнению Счетной палаты, утвержденный план правительства не предусматривает механизмов оценки результатов мероприятий и их влияния на совокупный объем инвестиций, также план не содержит информации об объеме финансирования, который смог бы обеспечить рост инвестиций в основной капитал, предусмотренный документами стратегического планирования (25% в ВВП).

По сведениям Минэкономразвития, формирование окончательного перечня мероприятий в рамках реализации плана, а также установление целевых ориентиров по темпам роста валового накопления основного капитала в разрезе видов экономической деятельности на момент проведения контрольного мероприятия СП РФ не завершены, и оценка накопления основного капитала в прогнозе носит целевой характер.

В базовом варианте прогноза темп прироста инвестиций в основной капитал ускоряется с 2,9% в 2018 году до 7,6% в 2020 году с дальнейшим замедлением до 6,9% в 2021 году и до 6,1% к 2024 году.

Как полагает Счетная палата, предусмотренные в базовом варианте прогноза темпы роста инвестиций в основной капитал и валового накопления основного капитала не согласованы с темпами роста выпуска фондообразующих отраслей (производство машин и оборудования, строительство), а также темпами роста экспорта и импорта инвестиционных товаров, что создает значительные риски недостижения ожидаемых темпов экономического роста в период 2020-2024 годов.

Поскольку инвестиции (валовое накопление основного капитала) вносят существенный вклад в темп роста ВВП, существуют значительные риски недостижения ожидаемых темпов экономического роста в период 2020-2024 годов.

В связи с этим требует пояснения вопрос источников обеспечения инвестиционного спроса, особенно учитывая заявленное в прогнозе инвестиционно-ориентированное развитие как основы экономического роста.

В соответствии с прогнозом в результате пенсионной реформы удастся снизить дефицит на рынке труда за счет расширения границ трудоспособного возраста в связи с поэтапным повышением пенсионного возраста.

Однако эффект от повышения пенсионного возраста в части увеличения рабочей силы может быть переоценен, учитывая, что определенная часть граждан продолжает работать после достижения установленного пенсионного возраста, говорится в заключении СП РФ. По данным баланса трудовых ресурсов, в 2017 году занятые в экономике лица старше трудоспособного возраста составляли 7,2 млн человек.

В прогнозе приводится только динамика страховых пенсий по старости неработающих пенсионеров. Реальный темп прироста указанного вида пенсий ускоряется с 1,6% в 2018 году до 2,5% в 2020 году (максимальный темп прироста за весь прогнозный период). В 2021 году темпы роста пенсии составят 1,6%, а к 2023-2024 годам замедлятся до 1%.

Такая динамика пенсий, считают эксперты СП РФ, является недостаточной для повышения уровня жизни пенсионеров - соотношение пенсии по старости неработающих пенсионеров и средней заработной платы лишь незначительно увеличится - с 33,5% в 2018 году до 33,9% в 2020 году, а с 2021 года соотношение пенсии и заработной платы начнет снижаться и к концу прогнозного периода (2024 год) составит 31,9%.

С учетом параметров оплаты труда и пенсионного обеспечения динамика реальных располагаемых денежных доходов населения в прогнозе предусматривается умеренная - ускорение темпов прироста с 1% в 2019 году до 2,2% в 2021 году и до 2,5% в 2024 году.

Опережающими темпами в прогнозе растет потребительский спрос. За период 2018-2021 годов прирост оборота розничной торговли составит 9,5%, реальных располагаемых доходов населения - 8,5%. К 2024 году разрыв увеличится - накопленный рост розничного товарооборота составит 18,6%, а реальных располагаемых доходов - 16,5%.

Такая динамика возможна при снижении склонности населения к сбережению и активном росте потребительского кредитования. Такие гипотезы прогноза, отмечает СП РФ, противоречат денежно-кредитной политике Банка России на период до 2021 года, в соответствии с которой темп прироста требований к физическим лицам будет в дальнейшем постепенно замедляться - до 12-17% в 2019 году и 10-15% на среднесрочном горизонте.

Ожидаемый рост физического объема экспорта товаров (представленного в прогнозе по методологии платежного баланса) на 5,1% в 2018 году обусловлен как ростом нефтегазового экспорта, так и увеличением физических объемов отдельных товарных групп ненефтегазового экспорта.

Прогнозом предусматривается, что прирост физического объема экспорта в 2021 году по сравнению с 2018 годом составит 10,3%, в 2024 году - 25,7%. При этом в связи со снижением индекса цен экспортных поставок в стоимостном выражении экспорт товаров к 2021 году увеличится на 1,2% по сравнению с 2018 годом и составит $444,5 млрд, а уже к 2024 году прирост стоимостного объема экспорта по сравнению с 2018 годом составит 15% (номинальный объем - $505,5 млрд).

По мнению Счетной палаты, столь существенное ускорение экспорта в 2022-2024 годах труднообъяснимо. Такая прогнозная динамика экспорта (умеренный рост в период 2018-2021 годов и резко ускоряющийся - в период 2022-2024 годов) требуется для достижения целевых уровней, но обоснование этому в прогнозе не представлено.

Согласно указу №204, к 2024 году необходимо обеспечить достижение объема экспорта (в стоимостном выражении) несырьевых неэнергетических товаров в размере $250 млрд в год, в том числе продукции машиностроения - $50 млрд в год и продукции агропромышленного комплекса - $45 млрд в год, а также объема экспорта оказываемых услуг в размере $100 млрд в год.

В связи с этим в прогнозе структура экспорта по основным товарным группам претерпит существенные изменения. Так, прогнозируется снижение в структуре экспорта (по таможенной статистике) доли топливно-энергетических товаров - с 56,8% в 2018 году до 50,1% в 2021 году и до 41,1% в 2024 году.

По информации, предоставленной Минэкономразвития, удельный вес несырьевого неэнергетического экспорта (без нефтепродуктов) вырастет с 34,6% в 2018 году до 40,5% в 2021 году и до 49,1% в 2024 году. Доля машин, оборудования и транспортных средств останется относительно незначительной, но будет иметь тенденцию к росту: с 7% в 2018 году до 8,6% в 2021 году и 10,1% в 2024 году. Доля продукции агропромышленного комплекса (продовольственные товары и с/х сырье, кроме текстильного) в структуре экспорта также увеличится - с 5,4% в 2018 году до 6,8% в 2021 году и до 8,9% в 2024 году.

Вызывает сомнение, говорится в заключении СП РФ, достижение прогнозных темпов роста несырьевого неэнергетического экспорта при значительно более умеренной в аналогичный период динамике промышленного производства.

Темп прироста физического объема импорта (по методологии платежного баланса) по итогам 2018 года составит 3,7% (в стоимостном объеме - $257,7 млрд), замедлится до 2,1% в 2019 году ($271,7 млрд) и к 2021 году вырастет до 4% ($308,7 млрд). В 2022-2024 годах темпы прироста импорта будут планомерно замедляться и составят в 2024 году 3,0% (стоимостной объем импорта к концу прогнозного периода составит $365,4 млрд).

Доля продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (кроме текстильного) в структуре импорта (по таможенной статистике) снизится с 12,6% в 2018 году до 12,1% в 2021 году и до 11,7% в 2024 году, при этом темп прироста физического объема импорта продовольствия замедлится с 5,6% в 2018 году до 4% в 2024 году, что свидетельствует о продолжении реализации потенциала импортозамещения в секторе продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья.

Также в структуре импорта, представленной в прогнозе, предполагается увеличение удельного веса машин, оборудования и транспортных средств с 47,5% в 2018 году до 50,4% в 2021 году и до 52% в 2024 году при снижении доли химической и текстильной продукции к 2024 году до 16,2% и 5,2% соответственно.

Прогнозируемое относительно незначительное увеличение доли машин, оборудования и транспортных средств в структуре импорта, по мнению Счетной палаты, является недостаточным (с учетом текущего высокого уровня износа основных фондов - 48,1% в 2017 году в целом по экономике) для полноценного старта модернизации материально-технической базы промышленности при ограниченном внутреннем производстве машин и оборудования.