Замглавы ФАС: цели прийти и обязательно найти у маркетплейсов нарушения у нас нет
Сергей Пузыревский рассказал о подготовке шестого антимонопольного пакета и о работе с маркетплейсами
Москва. 27 июня. INTERFAX.RU - Бурное развитие цифровой экономики потребовало новых правил игры в антимонопольном регулировании. Первый их свод - пятый антимонопольный пакет - был принят в прошлом году, сейчас Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России готовится к дальнейшей донастройке законодательства в этой сфере. Одновременно ведомству приходится решать вопросы ценового регулирования, связанные в том числе с тем, что многие российские отрасли длительное время были привязаны к мировым ценовым индикаторам. О том, как идет работа по разработке шестого антимонопольного пакета и созданию российской системы нациндикаторов, в интервью "Интерфаксу" в рамках Петербургского международного юридического форума (ПМЮФ-2024) рассказал статс-секретарь - заместитель руководителя ФАС Сергей Пузыревский.
- С момента утверждения пятого антимонопольного пакета, нацеленного на регулирование цифровых товарных рынков, прошел год. Как вы оцениваете его применение на практике с учетом снятия моратория на проверки для IT-компаний весной этого года?
- Для начала хочу отметить, что наша страна имеет очень хорошие цифровые платформы, которые в других странах просто отсутствуют. Например, Wildberries, Ozon, сервисы "Яндекса" - это большое достижение, которое говорит о том, что цифровые процессы в нашей экономике идут очень хорошо. В 2023 году наблюдался большой рост малого и среднего предпринимательства, и это не государственная заслуга в чистом виде, это заслуга маркетплейсов, которые дают удобные сервисы для продвижения своих товаров.
Поэтому необходимо очень внимательно и осторожно относиться к регулированию этих сервисов. Они выступают инфраструктурой для развития многих видов бизнеса, для поддержки граждан и развития малого и среднего предпринимательства. У антимонопольного органа нет цели просто прийти и обязательно найти антимонопольные нарушения.
Что касается пятого антимонопольного пакета, то он распространил требование о недопустимости злоупотребления доминирующим положением на владельцев цифровых платформ и, собственно, определил процедуру определения доминирующего положения в отношении цифровых платформ. Нами был проведен анализ состояния конкуренции на рынке маркетплейсов, в ходе анализа товарного рынка установлено, что за последние 2,5 года товарооборот на маркетплейсах вырос более чем в семь раз - с 167 млрд рублей до 1,214 трлн рублей. Количество продавцов, реализующих товары через маркетплейс, выросло также в семь раз, со 100 тыс. до 700 тыс. организаций, и по сравнению с 15 млн человек в I квартале 2021 года уже 88 млн человек как минимум один раз совершили покупки товаров через цифровую торговую площадку.
Одновременно с ростом "цифры" возросло количество жалоб в ФАС России. Есть модели поведения, которые вызывают недовольство. Поэтому важно очень внимательно к этому подходить.
- Отрасль самостоятельно не справляется с урегулированием этих ситуаций? Насколько мы знаем, одна из причин досрочного снятия моратория на антимонопольные проверки IT-отрасли заключалась в том, что ФАС видела необходимость во вмешательстве в спорные ситуации.
- Возрастающее количество жалоб от контрагентов маркетплейсов, публичное обсуждение деятельности онлайн-платформ свидетельствуют о том, что неурегулированность деятельности участников гражданского оборота в правовом поле не разрешается самими участниками. Если на платформе работает, условно, 50 млн человек со стороны покупателей и продавцов, и пришло 500-600 жалоб (это, как кажется, не так много), то мы в любом случае будем ситуацию анализировать.
Оказалось, в некоторых случаях действительно есть несправедливые условия со стороны доминанта. Например, предприниматель направил товар покупателю, а цены на складе поменялись. То есть заложили одни цены, а в дороге цены подросли. В данном случае так делать нельзя, так как договор должен быть исполнен на тех условиях, на которых заключен.
ФАС России были выданы предупреждения о прекращении совершения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в отношении Ozon и Wildberries.
- Реакция Ozon и Wildberries на предписания удовлетворила службу?
- Торговые площадки в целом соглашаются с предлагаемым нами подходом, идут навстречу. На сегодняшний день нет возбужденных дел в отношении маркетплейсов, но те беспокойства, которые есть со стороны покупателей и со стороны продавцов, я имею в виду субъектов малого и среднего предпринимательства, мы стараемся их снимать.
Я думаю, что в случае, если что-то не удастся урегулировать в рамках Гражданского кодекса или саморегулирования, всегда есть возможность антимонопольного реагирования.
Компании стали более внимательно относиться к своим практикам, как только сняли ограничения на проверки. Раньше мы направляли им письма и долго ждали окончательный ответ. Теперь диалог идет быстрее, все понимают последствия.
- Сейчас ФАС готовит шестой антимонопольный пакет. Одна из новаций, насколько мы знаем, будет касаться отмены антимонопольного иммунитета для правообладателей. Вы могли бы рассказать конкретные кейсы в сфере интеллектуальной собственности, когда иммунитет не позволяет обеспечивать конкуренцию и ограничивает возможности других игроков. Какие еще предложения планируется включить в шестой пакет?
- По мнению ФАС, действующие нормы закона не обеспечивают эффективный антимонопольный контроль в сфере интеллектуальной собственности из-за наличия иммунитетов в этой сфере.
Сейчас проводится переоценка роли антимонопольных иммунитетов, и она обусловлена тем, что процесс развития цифровых платформ и повышение значимости цифровых товарных рынков сопряжен с существенным возрастанием роли интеллектуальной собственности. Антимонопольные иммунитеты, на наш взгляд, позволяют злоупотреблять правом и прямо противоречат гражданскому и антимонопольному законодательству, а также Конституции РФ и международным договорам.
В 2018 году Конституционный суд указал, что норма о нераспространении антимонопольных ограничений на действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности не может полностью выводить такого рода отношения из-под защиты конституционно значимых ценностей. Это позволило ФАС в 2020-2022 годах выиграть несколько кейсов у крупных цифровых игроков. Например, Apple по заявлению АО "Лаборатория Касперского" была признана в 2020 году ограничивающей разработку конкурирующих приложений и в итоге выплатила 906,3 млн рублей штрафа. Эта же компания в 2022 году заплатила 1,17 млрд рублей из-за запрета разработчикам iOS-приложений использовать альтернативные App Store возможности оплаты.
Еще один кейс - Booking.com: в 2021 году агрегатор был вынужден отменить запрет на предоставление более выгодных условий на сайтах гостиниц и выплатил более 1,3 млрд рублей. В 2021-2022 годах мировым соглашением завершился спор ФАС и "Яндекса" об использовании так называемых колдунщиков в поисковой выдаче.
Приведенные примеры лишний раз подчеркивают высокую роль интеллектуальной собственности в сфере конкуренции, необходимость и важность пресечения монополистической деятельности в сфере интеллектуальной собственности. Исключение антимонопольных иммунитетов в сфере интеллектуальной собственности из российского законодательства безусловно упростило бы процесс доказывания подобных нарушений и позволило бы более эффективно их пресекать.
- Еще в прошлом году ФАС подготовила законопроект, вводящий дополнительный механизм регулирования цен на отдельные социально значимые товары при существенном колебании цен. Первоначально предполагалось, что такое регулирование будет действовать при 30%-м росте в течение 60 дней. Законопроект долго обсуждался, и насколько известно, в процессе были изменены критерии значительного необоснованного роста - превышение инфляции на 5% в течение 60 дней. Вы могли бы рассказать, в каком виде сейчас обсуждается этот законопроект, остается ли он в повестке?
- Такой законопроект действительно был подготовлен по поручению правительства РФ. Документ должен был позволить оперативно выявлять необоснованное повышение цен на социально значимые товары для стабилизации экономической ситуации в условиях санкций. Существенным ростом при этом предлагалось считать повышение цены социально значимого товара более чем на 5% от величины инфляции на соответствующий год, определенной прогнозом социально-экономического развития. Позднее в соответствии с решением правительства работа над законопроектом была приостановлена.
Сейчас ведется анализ актуальности ранее предложенных механизмов для текущей экономической конъюнктуры. Принято решение вернуться к рассмотрению указанного вопроса позднее. ФАС со своей стороны считает целесообразным прекратить работу над законопроектом.
- То есть существующих механизмов регулирования цен на социально значимые товары уже достаточно?
- Уже есть механизм постановления правительства РФ N530, который позволяет государству в отдельных случаях устанавливать предельные розничные цены на продовольственные товары, включенные в перечень социально значимых.
В частности, в России, как правило, является конкурентным рынок производства продовольственных товаров, поэтому антимонопольный контроль в этой сфере ограничен, за исключением случаев выявления антиконкурентных соглашений.
В первую очередь на продовольственных рынках население реагирует очень болезненно на любое повышение цен исходя из покупательной способности, и поэтому служба сразу же начинает поиск причины.
Такому повышению цен может быть два объяснения. Во-первых, экономическое. Оно может быть связано с недостаточностью производства товаров при высоком спросе, что в свою очередь может приводить к повышению цены. Во-вторых, монопольное. Когда при достаточности объемов производства хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение, извлекается монопольная рента. В данных ситуациях необходимо принимать антимонопольные меры и механизмы.
В последние годы мы провели достаточно серьезные расследования по различным товарным рынкам, в том числе мы реагировали на рынки продовольственных товаров, были расследования на рынке сахара, птицы, куриных яиц.
На рынках промышленного производства это коснулось и строительных материалов практически по всей номенклатуре, и металлургической продукции. В частности, были выявлены монопольно высокие цены на рынках горячекатаного плоского проката, листового стекла, ориентированно-стружечных плит, газобетонных блоков. По итогам рассмотрения дел для обеспечения конкуренции и сдерживания цен выданы предписания, в том числе о разработке торгово-сбытовых политик, направленных на приоритетное обеспечение интересов российских потребителей.
В настоящее время служба рассматривает дела по факту установления монопольно высоких цен на рынках глинистого сырья для керамической промышленности, колес для железнодорожных вагонов, картона, цемента, стальной арматуры.
- В сфере сотовой связи тоже было несколько довольно заметных дел.
- Да, ФАС России следит за ситуацией на рынке услуг связи. Антимонопольный орган внимательно изучает повышение операторами тарифов на предмет их экономической обоснованности. В случае если ФАС усматривает рост выручки и при этом снижение затрат, неисполнение инвестиционных программ, рост затрат по направлениям, не связанным с развитием сетей и улучшением качества оказываемых услуг, антимонопольный орган выдает предписания, направленные на установление экономически обоснованных тарифов.
В мае 2024 года в отношении одного из операторов сотовой связи ("МТС" - ИФ) ФАС возбудила дело о нарушении антимонопольного законодательства в связи с наличием в его действиях признаков установления монопольно высокой цены, выразившихся в повышении стоимости услуг сотовой связи более чем для 30 миллионов абонентов в среднем на 8%.
Кроме того, в сентябре 2023 года мы выдали предупреждения "большой четверке" операторов сотовой связи о необходимости прекращения взимания платы за раздачу интернет-трафика с абонентских устройств. Во исполнение предупреждений компании отменили соответствующую плату.
- Можно ли сказать, что сейчас нет необходимости в усилении госрегулирования в вопросах ценообразования?
- Поскольку антимонопольное регулирование выступает за рыночную экономику, то мы последовательно всегда выступали с позиции того, что лучше рынка отрегулировать ценообразование невозможно, то есть нужно создавать рыночные механизмы, которые дают соответствующее сигналы при росте цен, которые обладают определенной свободой, которые при необходимости решают все вопросы.
Это ярко проявилось в период пандемии. С введением режима самоизоляции в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции гражданам нужно было ходить в масках. До начала этого периода маски в аптеках стоили от 40 до 50 копеек. Как только спрос на маски существенно превысил предложение, произошел рост цен, и стоимость масок доходила в отдельных местах до тысячи рублей. Как только имеющийся спрос был удовлетворен путем увеличения объемов производства, цена на маски пошла вниз. При таких ситуациях работает исключительно рыночный механизм, и никаким государственным регулированием цен и антимонопольным вмешательством эти тенденции остановить невозможно. Только сбалансирование спроса и предложения способно решить данную проблему.
Кроме того, в целях недопущения необоснованного роста цен на товары ФАС активно использует превентивные механизмы. Например, по фактам публичных заявлений, которые могут негативно сказаться на уровне цен на отдельные товары, а также привести к ажиотажному спросу, службой направляются предостережения должностным лицам хозяйствующих субъектов. Особенно внимательно ФАС относится к высказываниям представителей различных ассоциаций, которые своими прогнозами могут ориентировать участников рынка на соответствующие действия.
- В конце 2022 года правительство утвердило подготовленную ФАС дорожную карту развития биржевой торговли на 2023-2025 годы. Согласно этому документу, служба должна была представить в кабмин систему национальных ценовых индикаторов на ключевые группы товаров в IV квартале 2023 года. По всем ли группам товаров сейчас есть ясность относительно того, каким образом будут формироваться индикаторы и как оценивать их рыночность?
- Напомню, что в 2022 году российские компании и государственные регуляторы столкнулись с рядом проблем, вызванных ограничением доступа к международным источникам ценовой информации - ценовым агентствам, информационным системам. В связи с этим возникла необходимость создания собственной системы прозрачных биржевых индикаторов на различные группы товаров, реализуемых на бирже.
Безусловно, для формирования национальных ценовых индикаторов необходимо активное развитие коммерческой российской инфраструктуры, которое позволит создать независимую от зарубежных поставщиков ценовой информации российскую рыночную систему ценообразования на внутреннем рынке и сформировать отечественные индикаторы. Основное развитие получили биржевая площадка и регистрация на ее базе внебиржевых сделок, что позволяет в настоящее время формировать биржевые и внебиржевые репрезентативные индикаторы.
В рамках уже проделанной работы формируются биржевые и внебиржевые индикаторы цен на бензин, дизельное топливо, топочный мазут, сжиженные углеводородные газы, авиационный керосин, пшеницу. Внебиржевые индикаторы цен формируются на уголь, сахар, ячмень, кукурузу, подсолнечное масло.
ФАС считает возможным использовать индикаторы внебиржевых договоров, так как их репрезентативность обусловлена широкой номенклатурой регистрируемых договоров по нефтепродуктам, углю, зерну и минеральным удобрениям. Важно, что учитываются цены и объемы реально исполненных договоров, на которые не могут повлиять отдельно взятые компании.
К настоящему времени в рамках реализации дорожной карты развития биржевой торговли ФАС консолидировала предложения ведомств, Банка России и АО "СПбМТСБ" по ключевым товарам. В этот перечень вошли товары из различных сфер - нефтяной, угольной, химической, нефтехимической, минеральных удобрений, металлургии и прочих
- По каким товарам из перечисленных формирование нациндикаторов находится в наиболее продвинутой стадии?
- На перечисленные мной товары в настоящее время создаются объективные и прозрачные биржевые и внебиржевые национальные индикаторы, сформированные на основе спроса и предложения.
Отдельно стоит отметить рынок нефтепродуктов, так как он в этом отношении показателен, потому что действует на бирже дольше всех, также в рамках данного рынка правительством установлены минимальные величины объема продаж нефтепродуктов на бирже, благодаря которым возможно получение правильных биржевых индикаторов.
В 2023 году по результатам проделанной ФАС работы увеличены нормативы продаж дизельного топлива и бензина на биржевых торгах, а именно: по бензину - с 13 до 15%, дизельному топливу - с 9,5 до 12,5%.
Также в настоящее время на белый сахар формируются три внебиржевых индекса: по Центральному, Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам, а также по Приволжскому федеральному округу. Формирование ценовых индикаторов на сахар позволило запустить на Московской бирже торги расчетным фьючерсным контрактом на сахар, базисным активом которого является ежедневный внебиржевой индекс на сахар по ЦФО.
- Как национальные индикаторы будут работать на таких традиционно экспортных рынках, как металлургия, минеральные удобрения и т. п. Насколько это вообще реально - полностью отвязать от общемировых цен экспортируемые товары, учитывая, что диспаритет внутренних и внешних цен будет создавать риски перепродаж и искусственного дефицита? Кроме того, со стороны бизнеса звучит недоверие к объективности ценовых индикаторов, которые регуляторы собираются формировать на основании биржевых и внебиржевых сделок внутри страны.
- Для создания национальной системы ценовых индикаторов, равно как и для формирования индикаторов рыночной цены на любые группы товаров необходимо иметь массив достоверной ценовой информации и методику ее обработки и расчета индикаторов. А для этого в свою очередь необходимо развивать биржевую торговлю. Если для рынков с выраженными доминирующими компаниями мы можем применять меры законодательного стимулирования, то в отношении других рынков необходимо предусмотреть установление минимальных объемов биржевых продаж. Проект соответствующего закона уже разработан.
- Этот законопроект обсуждается уже не первый год. Есть проблемы с его принятием?
- В настоящее время законопроект внесен депутатами в Государственную думу. Сейчас осуществляется его доработка.
Пока документ проходит обсуждение, оценкой методик расчета индексов занимается Биржевой комитет при ФАС. К настоящему времени службой рассмотрены и одобрены следующие представленные ЦБ методики - расчета внебиржевого индекса подсолнечного масла, ежедневного внебиржевого индекса сахара в ЦФО (администратор АО "НТБ"), расчета индекса аффинированного золота (ПАО "Московская биржа"), расчета национальных и территориальных биржевых и внебиржевых индексов цен нефтепродуктов (АО "СПбМТСБ").
- Представители бизнеса в лице РСПП и власти, например в лице Минэкономразвития, не раз поднимали тему вовлечения государственного и муниципального имущества в приватизацию для пополнения бюджета и более эффективного управления этим имуществом. На ФАС возложена задача анализировать поступающие от регионов сведения о таких объектах. Насколько это большой объем, как много объектов могут быть приватизированы?
- По нашим данным, субъектами РФ выявлен 8 тыс. 831 объект государственного имущества, не используемый для реализации функций и полномочий органов власти, это всего 1,55% от общего числа объектов государственного недвижимого нежилого имущества. Из этих объектов в план приватизации планируется включить 28%. Еще 21 тыс. 446 неиспользуемых объектов выявлено муниципальными образованиями (1,54 % от общего числа объектов муниципального нежилого имущества), приватизировать предполагается 47% из них.
Введению в оборот либо приватизации большего числа объектов препятствует отсутствие правоустанавливающих документов и регистрации в ЕГРН, а также низкая инвестиционная привлекательность, а также наличие обременений и запретов, например на регистрационные действия в связи с судебными разбирательствами. В связи с этим ФАС прорабатывает вопрос об упрощении порядка постановки на учет в ЕГРН объектов недвижимого государственного или муниципального имущества.
- ФАС последовательно выступает за применение в РФ международного принципа исчерпания прав - легализацию так называемого параллельного импорта. Намерена ли служба вновь инициировать в правительстве дискуссию о применении этого принципа на постоянной основе и для всех групп товаров? Или существующее избирательное применение параллельного импорта соответствует позволяет соблюсти баланс потребителей и продавцов?
- Важным для поддержания конкуренции является обеспечение внутреннего рынка товарами. Это способствует удовлетворению возникающего на внутреннем рынке спроса и дает потребителю возможность выбора продукции.
Согласно аналитике, представленной маркетплейсами, средняя цена товаров, которые поступают к нам по параллельному импорту, снижается.
Мы рассматриваем параллельный импорт не как контрсанкционную меру. Напомню, что до 2002 года в нашей стране действовал международный принцип исчерпания прав, который позволял завозить в страну оригинальные товары не только производителям или их дистрибьюторам, но и множествам поставщиков. Принцип исчерпания права работает во многих странах мирах.
Думаем, что в целом у правового механизма параллельного импорта значительный потенциал для поддержки экономики в условиях внешнего санкционного давления.
