Директор юрдепартамента ЦБ: Мы против институтов для организации выпуска криптовалюты в России

Алексей Гузнов рассказал "Интерфаксу" о перспективах законопроекта о цифровых финансовых активах

Москва. 16 марта. INTERFAX.RU - Законопроект о цифровых финансовых активах (ЦФА) был принят в первом чтении почти два года назад, с тех пор текст дорабатывался и претерпел значительные изменения. О том, к какому консенсусу пришли российские власти в отношении обращения криптовалюты на территории РФ, какие новые термины и требования появились в законопроекте о ЦФА, а также о других важных для ЦБ законопроектах рассказал в интервью "Интерфаксу" директор юридического департамента Банка России Алексей Гузнов.

- Уже больше года готовятся поправки ко второму чтению законопроекта о цифровых финансовых активах. Какие еще изменения были подготовлены ко второму чтению? Последняя озвученная депутатами версия - предлагалось разрешить использовать криптоинструменты на закрытых блокчейнах, а на открытых - с разрешения ЦБ. На какой стадии сейчас обсуждение?

- Законопроект, принятый в первом чтении еще в 2018 году, был ориентирован, скорее, на определение цифровых активов, он почти не содержал правил их обращения. Работу по уточнению текста проекта мы проделали к осени 2019 года. И основной вопрос, который тогда возник - необходимо ли включить в контур регулирования цифровую валюту. Это и стало камнем преткновения.

Что сейчас есть в законопроекте? Во-первых, определение того, что собой представляют цифровые финансовые активы. Это вид цифровых прав, который связан с денежными обязательствами, а также с требованиями, вытекающими из обращения ценных бумаг. В некотором смысле конструкция похожа на то, что собой представляют бездокументарные ценные бумаги, потому что они - тоже электронная форма существования правовой и экономической сущности. Отличия между бездокументарными ценными бумагами и цифровыми финансовыми активами в способе организации учета и обращения.

Вторая большая проблема, которая была решена, - это определение, что собой представляет распределенный реестр, где обращаются и учитываются цифровые финансовые активы. Распределенный реестр - это самостоятельная оригинальная информационная система.

Для нас также было важно, чтобы цифровые финансовые активы не пересекались с теми объектами права, которые сейчас уже регулируются. Законопроект как раз и определяет, что собой представляют цифровые финансовые активы, и в то же время выстраивает водораздел, чтобы цифровые финансовые активы не смешивались с ценными бумагами и с безналичными денежными средствами.

Законопроект также определяет основную инфраструктуру организации выпуска и обращения цифровых финансовых активов, операторов информационных систем и операторов обмена, какие требования предъявляются к этим институтам и их руководителям. Например, оператор информационной системы должен обладать компетенцией и фактическими возможностями разработать и поддерживать инфраструктуру информационной системы, выпускающую цифровые финансовые активы. Оператор обмена цифровых финансовых активов должен обладать запасом финансовой прочности, размер чистых активов такого юридического лица не может быть меньше 50 млн рублей. В законопроекте также указывается, каковы основные обязанности обоих видов операторов, в частности, что они обязаны делать с точки зрения обеспечения информационной безопасности, систем внутреннего контроля, какие услуги они предоставляют лицам, которые собираются выпускать цифровые финансовые активы и планируют совершать с этими активами сделки.

- Кто будет регулировать операторов информационных систем и операторов обмена?

- С учетом того, что это элемент финансового рынка, то такого рода институты - операторы информационной системы и операторы обмена - будут признаны некредитными финансовыми организациями, по крайней мере, так предполагается проектом, и соответственно, надзор за ними будет осуществлять Банк России.

Проблема криптовалюты и вообще криптоактивов (и это не только наша проблема) состоит в том, что не очень понятно, каким образом обеспечивать в отношении них реализацию судебных решений об обращении взыскания. К примеру, супруг на всю сумму дохода покупает криптоактивы и хранит их в криптокошельке. Возникает спор в отношении этого имущества, в рамках, положим, бракоразводного процесса, и суд говорит: "Да, все доходы нужно поделить". Суд даже готов выписать исполнительный лист.

А дальше я хотел бы посмотреть на судебного пристава-исполнителя, который на основании этого исполнительного листа попытается что-то сделать. Куда идти, к кому, с чем идти? Обязать лицо, которое обладает ключами доступа к криптокошельку, предоставить ключ доступа? Теоретически можно, а можно и сказать: "Ой, забыл. Ой, потерял". К сожалению, очень много криптоактивов сейчас уже находятся в кошельках, к которым утрачены ключи доступа, и это само по себе создает проблемы.

Мы не могли не учитывать этого, и поэтому проект предполагает обязать оператора информационной системы, где будет осуществляться выпуск цифровых финансовых активов, в случае необходимости обеспечить к ним доступ. Технологически, как коллеги говорят, это возможно, хотя, может быть, это несколько не соответствует идеологии пресловутого биткойна, который базируется на анонимности и на том, что кроме владельца никто не может получить доступ к соответствующему условному имуществу в виде биткойнов, которые находятся в каком-то кошельке.

В рамках законопроекта решен вопрос, в том числе с выпуском обеспеченных цифровых финансовых активов. Так, в решении о выпуске может быть указано, что цифровые финансовые активы выпускаются как обеспеченные имуществом их эмитента или третьих лиц, описание предмета обеспечения, а также условий обеспечения.

- Найден ли в законопроекте консенсус по поводу криптовалюты и ее обращения?

- Позиция Центрального банка остается неизменной. Мы считаем, что существуют большие риски при легализации обращения криптовалюты, как с точки зрения финансовой стабильности и системы противодействия отмывания доходов, так и с точки зрения защиты прав потребителей. Поэтому в ходе дискуссии по законопроекту мы возражали против того, чтобы этот, так сказать, "инструмент" был легализован как объект обращения. Что предлагалось нашими оппонентами? Например, рассматривать криптовалюту по аналогии с иностранной валютой и регулировать ее аналогичным образом, то есть применить те правила, которые в свое время были в 90-е годы в рамках законодательства о валютном регулировании и о валютном контроле.

Были и другие предложения. Сейчас мы приблизились к консенсусу с рынком и другими участниками обсуждения. Он может состоять в том, что никто не будет запрещать владеть цифровой валютой. Это и абсурдно до некоторой степени, ну, и в общем-то не тот повод, это все-таки не наркотики или оружие. Но с точки зрения функционирования финансовой системы и системы защиты прав потребителя, легализация выпуска, и самое главное, организации обращения криптовалюты, - это неоправданный риск. Поэтому в законопроекте прямо формулируется запрет на выпуск, а также на организацию обращения криптовалюты, и вводится ответственность за нарушение этого запрета.

- То есть вы против того, чтобы была опция конвертировать цифровую валюту в рубли или иностранную валюту?

- Мы против того, чтобы были институты, которые организовывали бы выпуск криптовалюты и способствовали ее обращению. Но если лицо, владеющее, условно, биткойнами, совершает свою сделку в юрисдикции, которая этого не запрещает, вряд ли мы сможем ограничить его в этом.

- Но на территории России такой возможности не будет?

- Да. Тут проблема состоит в том, что право, которое развивалось до последнего времени, - это право, прежде всего, национальное. То, с чем мы сталкиваемся, это экстерриториальное регулирование отношений, и присутствие криптовалют тоже во многом экстерриториальное. Поэтому очень важно, чтобы, с одной стороны, правовое регулирование на территории страны не препятствовало развитию новых технологий, с другой стороны, ограничения, которые мы считаем важным ввести, мы технологически могли бы реализовать.

Мне кажется, что мы сейчас подходим к тому тексту, который может совместить все эти условия функционирования системы регулирования.

- Вы надеетесь на принятие этого законопроекта во втором чтении в эту сессию Госдумы?

- Я каждую сессию надеюсь. Скажу аккуратно: есть определенные шансы достигнуть того текста, который позволит законопроект принять.

- ЦБ недавно сообщал, что в его регулятивной "песочнице" протестирован пилотный проект по выпуску и обороту цифровых прав на блокчейн-платформе ГМК "Норильский никель". Глава и совладелец "Норникеля" Владимир Потанин еще в 2018 году анонсировал запуск компанией собственного стейблкоина, будет обеспеченного металлами. В поправках ко второму чтению есть такое понятие, как "стейблкоин"?

- Как термин - нет. С моей точки зрения, это не нужно, это техницизм, как и слово "криптовалюта". Мы применяем несколько другой понятийный ряд. Как я уже сказал, есть возможность выпуска цифровых финансовых активов, обеспеченных имуществом. Стейблкойн этому параметру отвечает. Во многом этот проект, реализованный в нашей регуляторной "песочнице", уже базировался на подходах законопроекта о цифровых финансовых активах.

- Депутаты внесли законопроект, который внедряет процедуры определения контролирующих лиц страховых компаний, а также НПФ и банков с тем, чтобы до появления возможных проблем применять к ним ограничительные меры: запрет на выезд или арест имущества. Можете рассказать подробнее о механизме, который прописан в этом законопроекте?

- Инициатива заключается в том, чтобы одновременно с принятием решения об отзыве лицензии у финансовой организации или о назначении временной администрации, применять определенные обеспечительные меры, которые позволяли бы привлекать лиц, виновных в доведении финансовой организации до объективного или формального банкротства, к ответственности. Речь идет и об уточнении круга контролирующих лиц: о тех, кто влияет на решения органов управления финансовой организации и мог создать негативную ситуацию своими действиями (например, вывод активов) или бездействием (плохая организация системы управления).

Меры позволят более эффективно действовать правоохранительным органам, а также добиваться привлечения контролирующих лиц к имущественной ответственности. Сегодня же, как мы все видим, можно проделать колоссальный объем работы, предъявить массу исков об имущественной ответственности, а в конкурсную массу не поступит ни копейки, так как виновный уже за рубежом, а имущество сменило несколько владельцев. В результате пострадавшие вкладчики и кредиторы не могут добиться справедливости и вернуть свои средства. Нас эта ситуация категорически не устраивала.

Поэтому несколько лет назад возникла идея временного ограничения выезда за рубеж лиц, которые контролировали, к примеру, банк, в случае отзыва у банка лицензии. Непростая мера с точки зрения конституционных принципов, потому что право на свободное передвижение - это одно из ведущих завоеваний с точки зрения защиты прав человека. Нужно было найти баланс между этим конституционным принципом и принципом защиты публичных интересов. Отмечу, что и сегодня ограничение выезда известно российскому праву и применяется, к примеру, когда у человека есть задолженность по налогам, его могут остановить на границе. Однако обсуждение ограничения выезда недобросовестных банкиров и страховщиков затянулось, хотя все понимают, какой вред они своими действиями наносят экономике и обществу. И насколько несправедливо, что они при этом часто избегали ответственности.

В конце прошлого года в Государственной думе обсуждался вопрос, связанный с финансовым состоянием Фонда защиты дольщиков. Несмотря на требование закона, компании, страховавшие ответственность застройщиков, не перечислили в фонд требуемые суммы. В рамках обсуждения этого вопроса депутаты пришли к выводу, что страховые организации и их владельцы и руководители должны нести ответственность в таком объеме, чтобы эти ситуации не повторялись. Поэтому работа над текстом проекта об ограничении выезда, о котором я говорил выше, активизировалась.

Кроме этого, было предложено рассматривать предварительный обеспечительный арест имущества лиц, которые могут быть отнесены к контролирующим лицам. С точки зрения общей системы регулирования важно, чтобы данные меры применялись к тем, кто действительно виноват в проблемах финансовых организаций и должен нести ответственность за их деятельность (на данный момент законопроект касается кредитных организаций, страховщиков и НПФ).

Несколько лет назад в законодательстве о банкротстве были сформулированы подходы, которые позволяют предъявлять иск о субсидиарной ответственности контролирующих лиц, и определен их круг. Контролирующие лица могут быть определены по формальным признакам, в силу своего статуса. Например, единоличный исполнительный орган, члены коллегиального исполнительного органа, контролирующий акционер.

В отношении других нужно реально доказывать, что они относятся к числу контролирующих лиц, исходя из их участия в системе управления. Это могут и быть и члены советов директоров, другие акционеры, которые формально могли считаться миноритарными, но тем не менее оказывали значительное влияние на работу финансовой организации, которая оказалась в итоге банкротом.

Поэтому для финансового сектора пришлось уточнить понятие контролирующих лиц, с учетом и регулирования, которое содержится в международном стандарте финансовой отчетности (МСФО).

Конструкция законопроекта такова: есть нормы, обязывающие кредитные организации, страховые организации и НПФы определить круг контролирующих лиц. Это информация публичная, она должна быть известна и самим этим лицам, и, соответственно, публике. Эта информация будет раскрываться финансовой организацией на сайте Банка России.

Но если мы увидим, что какие-то лица могут быть отнесены к контролирующим на основании критериев МСФО, но не отнесены самим банком или страховщиком, тогда ЦБ своим решением может отнести это лицо к группе контролирующих лиц. Регулятор будет доводить эту информацию до сведения соответствующего лица, предоставив ему право оспорить это решение, направив возражения в Банк России, или в суде. Но в том случае, если эти действия не предприняты, то через некоторое время информация об этом станет публичной.

- Разве сейчас у банков, НПФов и страховщиков нет обязанности раскрывать список лиц, которые их контролируют?

- Законодательство и сейчас определяет порядок раскрытия информации, хотя не для всех одинаково. Но мы несколько меняем конфигурацию контролирующих лиц и прописываем механизм, который обязывает финансовые организации раскрывать информацию о тех, кто определены Банком России как контролирующие лица.

- То есть они будут раскрывать именно тот круг лиц, которые являются контролирующими по мнению ЦБ?

- Возможно, список, составленный самой организацией, и Центробанком, будет совпадать. Но существует вероятность, что будет какая-то часть, которая не совпадет. В этом случае Банк России будет доводить эту информацию до того лица, которое он определил как контролирующее, а через некоторое время, если это лицо не высказало возражения, публиковать эту информацию на сайте ЦБ.

- Я правильно понимаю, что в круг контролирующих лиц, который также будет определяться проектом закона, попадут не только именно собственники организаций, но и топ-менеджеры?

- Председатель правления и сейчас относится к контролирующим лицам. Речь о лицах, которые не только формально, но и фактически контролируют организацию. Мы видим, что часто это пресловутые "господа Фуксы", которые, выступая в роли собственников де-факто, могут являться водителями, охранниками тех, кто фактически контролирует банк. Тех лиц, которые осуществляют контроль, фактически владея финансовой организацией - возможно, с помощью каких-то дополнительных соглашений, либо получают свой основной доход от деятельности соответствующей финансовой организации. Все эти критерии есть в стандартах МСФО и будут задействованы при определении контролирующего лица, которое оказывает фактический контроль на организацию. Фактически проект вытекает из необходимости вскрытия того, что называется "корпоративный покров".

Важно, чтобы реальные контролирующие лица понимали, что к ним за их действия или бездействие могут быть примерены обеспечительные меры, о которых мы ранее говорили, но только (по крайней мере, так это на данный момент) в случае отзыва у финансовой организации лицензии или при назначении в нее временной администрации. Эти меры будут применяться по решению суда и на определенный период. Так, например, у них будет ограничена возможность реализации своего имущества, чтобы в последующем конкурсный управляющий не бегал по всему миру, возвращая это имущество.

Но самое важное, что эти меры предварительного и обеспечительного свойства не предрешают вопрос о вине конкретного лица, его ответственности. Они нацелены на то, чтобы интересы общества в отношении той организации, которая признана или может быть в ближайшее время признана банкротом, были защищены, не допуская чрезмерного ограничения прав контролирующих лиц.

- На каком этапе планируется применять ограничительные меры?

- С точки зрения обсуждаемой конструкции, в момент, когда мы отзываем лицензию либо назначаем временную администрацию. Были предложения вводить эти меры на более ранней стадии, например, при выявлении признаков неустойчивого финансового положения организации. В таком подходе есть своя логика. Но на данный момент проектом предусмотрено, что меры могут быть введены только после отзыва лицензии или назначения временной администрации, то есть решений, которые публичны. Это тоже определенный способ защиты прав лиц, в отношении которых эти меры могут быть применены.

- Допустим, вы приняли решение с такого-то числа отозвать лицензию у банка. Как дальше будет действовать механизм?

- В этот день мы направляем заявлении о введении мер в суд, а суд в ускоренном режиме, который описан в поправках в кодексе административного судопроизводства, должен принять решение о применении мер в виде ограничения выезда или отказе в их применении. Суд при этом устанавливает, что лица, в отношении которых могут быть применены меры, действительно относятся к контролирующим. Также определяет срок действия мер по ограничению выезда.

Что касается так называемых предварительных обеспечительных мер в виде наложения ареста на имущество, денежные средства, ценные бумаги, контролирующих лиц, то изменениями в Арбитражно-процессуальный кодекс планируется, что срок действия этих мер не может превышать одного месяца с даты вынесения соответствующего определения судом, а в этот срок Банк России обязан формализовать требование по взысканию убытков к данным лицам.

- А правоохранительные органы никак не будут участвовать в этом процессе?

- В этой части процесса нет, но для них создаются условия, которые позволяют им с учетом ограничения выезда обращаться к конкретным лицам с опросом, совершать иные процессуальные действия, которые должны уже осуществляться в рамках уголовного процесса.

- И ЦБ не будет согласовывать действия по подаче иска с какими-то другими государственными структурами - Росфинмониторингом, к примеру?

- Такое предложение было, но нам оно показалось несколько несопоставимым с самим надзорным процессом и отчасти с компетенцией Росфинмониторинга.

- Правильно ли я понимаю, что в законопроекте будет прописано, что при определении контролирующих лиц вы будете руководствоваться правилами МСФО, или все-таки у ЦБ будет и мотивированное суждение?

- Дело в том, что сам стандарт МСФО предполагает определенный уровень, что называется, усмотрения. То есть правила МСФО не могут жить без профессионального суждения. Но создается механизм, в рамках которого лицо всегда сможет представить свои возражения.

- ЦБ планировал в этом году представить поправки в закон о деловой репутации, которые будут распространяться на так называемых "теневых" директоров. Какие критерии ЦБ будет предлагать использовать при определении этой категории лиц? Иными словам, как ЦБ будет доказывать, что этот человек имел фактическое отношение к краху финорганизации, хотя формально не был в числе руководства или собственников?

- Сейчас это процесс внутренней работы Центрального банка, есть несколько версий того, как это может быть сделано. Если новые подходы в законопроекте об ограничении выезда будут приняты, это уже будет шаг для представления публике тех, кто может быть отнесен к "теневым" директорам. Контролирующие лица и есть те самые "теневые" директора, те, кто независимо от формальных показателей управляет деятельностью соответствующей финансовой организации.

Будут ли к этому сделаны в последующем какие-то дополнения - вполне возможно. Потому что оценка деловой репутации - это уже сфера предупреждения работы на финансовом рынке от тех лиц, от деятельности которых пострадали граждане и общество.

- Последняя версия законопроекта об ограничении экспансии государства в финансовом секторе содержит норму, которая ограничивает ЦБ в сроке владения банками не более 5 лет. ЦБ по-прежнему не согласен этим предложением?

- Мы представили свои замечания. Нам кажется, что жесткая формализация сроков, может быть, не совсем точна с точки зрения балансов интересов. Насколько продажа Центробанком доли в кредитной организации к какой-то конкретной дате будет экономически выгодна для общества? Давайте представим, что нет институционального инвестора, который готов будет купить у ЦБ банк.

- Они есть, но это государственные структуры.

- Да. А все-таки для нас важнее (и это было декларировано), чтобы банк, который прошел финансовое оздоровление, попал к рыночным собственникам, а доля государства бы снижалась. Защита конкуренции на данном этапе состоит и в том, чтобы создавались частные организации, которые по своим возможностям, масштабам были соразмерны организациям с государственным участием.

А идея обязательной продажи через пять лет может привести именно к тому, что покупателем сможет выступить только государственный институт. Или же акции должны продаваться с существенным дисконтом. Наверное, либо это экономически невыгодно, либо это приведет к недостижению тех целей, которые должны защищаться законопроектом. Мы говорим о защите конкуренции, а само действие оказывается вопреки защите конкуренции. Поэтому данное предложение еще будет обсуждаться.

- Как продвигается подготовка ко второму чтению законопроекта об увеличении суммы возмещения вкладчикам в особых случаях?

- Мы очень дорожим этим законопроектом, вся идеология работы Центрального банка строится на том, чтобы финансовая система помогала гражданам и бизнесу решать их задачи, была для них достаточно безопасна, и конечно же, чтобы обращение к финансовым институтам не заканчивалось крахом жизненных планов человека. А именно это и происходило, когда люди проводили с очень большими суммами действия (покупали жилье, вступали в наследство и так далее), и их банки в этот момент терпели крах.

Банк России хотел бы, чтобы законопроект был принят как можно скорее. Но сейчас нужно решить очень важную дилемму: будет или не будет закон иметь обратную силу. Эта тема была заявлена в ходе пленарного заседания Думы во время рассмотрения законопроекта в первом чтении. Это деликатный вопрос, и не только с точки зрения дополнительных затрат, которые понесет система страхования вкладов, а как следствие - в широком смысле общество.

У системы страхования вкладов три источника финансирования: взносы банков, кредит Банка России и третий механизм, который никогда не был задействован, это бюджет. В бюджете, в трехлетнем планировании не предусмотрено каких-либо средств на то, чтобы дополнительные расходы на цели, связанные системы страхования вкладов, осуществить. К каким источникам обратиться системе. К кредитным организациям? Они понесут дополнительные расходы - а могли бы средства направить на предоставление кредита промышленности и сельскому хозяйству.

Во-вторых, при придании закону обратной силы возникает проблема справедливости. Почему закон предлагается распространить на страховые случаи, возникшие с декабря 2014 года, а не с 2004 года, когда была сформирована система страхования вкладов, или не с 1991 года, когда начали банкротиться первые банки? То есть это игра с тем, что не имеет какого-то обоснования, и мы будем всегда находиться в очень большой неопределенности.

Да, там сделана оговорка, что это действует в отношении тех банков, которые находятся в состоянии банкротства и процесс банкротства которых не закончен. Почему они? Только из-за того, что в силу каких-то причин какие-то сроки затянулись? Пока на эти вопросы нет ответа. Но позиция заявлена, вот она и обсуждается.