Александр Буксман: навязывание нам чужих правовых конструкций может иметь обратный эффект

Первый зам генерального прокурора России рассказал о сотрудничестве с ГРЕКО и новых рекомендациях по усилению борьбы с коррупцией в РФ

Москва. 25 июня. INTERFAX.RU - О сотрудничестве с ГРЕКО, новых рекомендациях по усилению борьбы с коррупцией в РФ в интервью "Интерфаксу" рассказывает первый заместитель Генерального прокурора России Александр Буксман.

- В этом году на сайте Генеральной прокуратуры РФ опубликовано сразу два документа Группы государств против коррупции (ГРЕКО), касающихся России: в марте размещен оценочный доклад по четвертому раунду оценки, а в июне – дополнение к отчету по третьему раунду оценки. Как руководитель российской делегации в - ГРЕКО не могли бы вы пояснить для читателей, что это за документы?

- Начну с того, что Россия участвует в ГРЕКО более 10 лет, с 2007 года. Работа ГРЕКО поделена на тематические циклы или так называемые раунды оценки, в каждом из которых исследуется определенная тематика, связанная с противодействием коррупции.

Например, третий раунд посвящен криминализации преступных деяний и прозрачности финансирования политических партий. Это не новая для нас тематика. Оценочный доклад в отношении России в рамках третьего раунда принят еще в 2012 году, после чего было опубликовано два отчета о выполнении высказанных нам рекомендаций. Принятое в текущем году дополнение к отчету содержит сведения о достигнутом Россией прогрессе по реализации оставшихся рекомендаций.

Четвертый раунд оценки в отношении России, наоборот, можно сказать, только начался. В марте опубликован оценочный доклад ГРЕКО по теме предупреждения коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров. Нам предстоит выполнять содержащиеся в нем рекомендаций и отчитываться перед ГРЕКО о результатах этой работы.

- Действительно, тематика криминализации преступных деяний и прозрачности финансирования политических партий для нашей страны не новая – ранее результаты взаимодействия с ГРЕКО по этому направлению неоднократно обсуждались в СМИ. Поэтому предлагаю более подробно поговорить о новом оценочном докладе. Но перед этим просьба коротко охарактеризовать принятое ГРЕКО дополнение к отчету по третьему раунду оценки.

- Работа по выполнению рекомендаций третьего оценочного раунда находится на завершающей стадии. Из 21 высказанной нашей стране рекомендации полностью выполнено более половины (12). Согласно практике работы ГРЕКО для завершения выполнения большинства иных рекомендаций требуется лишь принятие и вступление в силу уже разработанных законопроектов. Например, от нас требуется увеличить срок давности привлечения к ответственности за дачу взятки и внести другие корректировки в Уголовный кодекс.

На прошлом пленарном заседании ГРЕКО (март 2018 года) полностью выполненной признана рекомендация о принятии мер, обеспечивающих, чтобы членские взносы политическим партиям не использовались в обход правил прозрачности, применяемых в отношении пожертвований, и отмечен определенный прогресс в выполнении иных рекомендаций.

Вместе с тем на том заседании мы рассчитывали на полное выполнение еще одной рекомендации, касающейся борьбы со злоупотреблениями при проведении выборов. Для этого мы выполнили все, что от нас требовалось в предыдущем отчете.

- Почему же эта рекомендация не засчитана в качестве выполненной?

- Рекомендация ориентировала нас на принятие практических мер противодействия фактам злоупотребления служебными полномочиями в период избирательных кампаний. С этой целью Генеральной прокуратурой изданы организационно-распорядительные документы, позволившие сосредоточить внимание на проблемах, указанных в оценочном докладе ГРЕКО, и выявить многочисленные нарушения. Проведенный анализ показал, что новые приказы Генерального прокурора РФ успешно применяются на практике.

На заседании нас поддержали представители Норвегии, Бельгии и ряда других государств – участников ГРЕКО. Представитель Норвегии, в частности, отметил, что ни одна страна не застрахована от отдельных случаев злоупотреблений должностных лиц, при этом важно выстроить цельную систему выявления таких фактов и привлечения виновных лиц к ответственности. Представленные нами материалы убедили его и других участников заседания, что в России такая система выстроена.

Вместе с тем докладчиком по нашему отчету в обоснование своего мнения о неполном выполнении данной рекомендации приведен опубликованный в период проведения пленарного заседания (19 марта 2018 года) доклад ОБСЕ о результатах мониторинга выборов 2018 года в России. В целом при положительной оценке организации проведенных выборов этот доклад содержал статистические данные об обращениях граждан по фактам злоупотреблений в период их проведения. Как выяснилось, эти данные выявлены российскими компетентными органами, а в доклад ОБСЕ они попали из официальной информации ЦИК России, опубликованной ранее.

Несмотря на это, числа голосов в нашу поддержку не хватило для того, чтобы признать рекомендации полностью выполненной. Пленарное заседание пришло к выводу о необходимости продолжения реализации указанной рекомендации, в том числе путем анализа результатов проведения выборов 2018 года. В то же время мы рассчитываем на успешное выполнение названной рекомендации в дальнейшем.

- Спасибо. Перейдем к четвертому раунду. Расскажите, об оценочном докладе, как он был подготовлен, каковы последствия его принятия?

- В отличие от тематики третьего раунда оценки вопросы предупреждения коррупции среди парламентариев, судей и прокуроров в отношении нашей страны рассматриваются ГРЕКО впервые.

Соответствующий оценочный доклад принимался на пленарном заседании ГРЕКО в октябре 2017 года, но до его перевода на русский язык и публикации являлся конфиденциальным.

Принятию доклада предшествовала длительная работа по заполнению российскими государственными органами специально разработанного вопросника, переводу на английский язык основных положений российского законодательства по данной тематике, изучению этого материала экспертами ГРЕКО, проведению странового визита, подготовке к пленарному заседанию.

Доклад ГРЕКО, подготовленный по результатам проведенных оценочных процедур, содержит сведения о том, что российскими властями ведется целенаправленная работа по противодействию коррупции, а общественное восприятие принимаемых Россией мер в области противодействия коррупции улучшается. В то же время России высказано 22 рекомендации по дальнейшему совершенствованию антикоррупционной работы. При этом 8 рекомендаций относятся к деятельности парламентариев, 9 – к работе судей и 5 касаются прокуроров.

Что касается последствий принятия доклада, то нами уже организована работа по выполнению содержащихся в нем рекомендаций. Для этого Генеральной прокуратурой совместно с заинтересованными государственными органами, в том числе Государственной думой, Советом Федерации, Верховным Судом, подготовлен межведомственный план. Мероприятия этого плана должны быть реализованы к марту следующего года.

- Чем, по вашему мнению, обусловлена тематика четвертого раунда оценки ГРЕКО? Почему именно парламентарии, судьи и прокуроры?

- Во всех странах эти категории должностных лиц считаются наиболее подверженными коррупционным рискам, поскольку обладают значительными полномочиями по принятию решений, затрагивающих права людей. При этом в большинстве европейских стран, а ГРЕКО – это организация Совета Европы, прокуроры являются частью судебной власти и зачастую имеют тот же правовой статус, что и судьи.

С прошлого года ГРЕКО запущен пятый раунд оценки. Если четвертый раунд посвящен предупреждению коррупции в законодательной и судебной власти, то пятый раунд охватывает исполнительную власть. Он сосредоточен на центральных правительствах и правоохранительных органах оцениваемых государств.

Предыдущие раунды были посвящены криминализации преступных деяний, прозрачности финансирования политических партий, работе специализированных антикоррупционных органов и другим направлениям.

- В соответствии с докладом России высказано 22 рекомендации. Можно ли сделать вывод, что такое большое число рекомендаций свидетельствует о неэффективной антикоррупционной работе в стране?

- Адресованное нам число рекомендаций – не рекордное, но в сравнении с большинством других стран нам, действительно, высказали много рекомендаций. Однако это вовсе не означает, что мы хуже других.

Дело в том, что согласно сложившейся практике работы ГРЕКО, обусловленной отсутствием стандартов Совета Европы по многим направлениям антикоррупционной работы, странам, как правило, не высказываются рекомендации, если какого-либо института профилактики коррупции в них попросту нет.

ГРЕКО считает, что если в какой-то стране нет, к примеру, установленной в целях профилактики коррупции обязанности должностных лиц отчитываться о своих расходах, то рекомендации по этому направлению деятельности быть не может, так как оцениваемые страны самостоятельно определяют перечень антикоррупционных мер и механизмов.

У нас же антикоррупционное законодательство – одно из передовых в мире. Мало в какой другой стране на такой широкий круг лиц распространяется обязанность отчитываться о доходах, причем в настолько подробной и объемной форме справки. Практически нигде нет такого жесткого запрета принимать подарки (они лишь ограничиваются некоторым порогом), в единичных случаях встречается требование отчитываться о расходах, редко где есть обязанность декларировать доходы и расходы членов семьи.

В ряде европейских стран судьям и прокурорам даже разрешено заниматься предпринимательской деятельностью или быть членами политических партий, и ГРЕКО редко реагирует на это рекомендациями, считая, что антикоррупционная политика – это выбор каждого государства. Но там, где предпринимаются усилия по ужесточению антикоррупционных требований к чиновникам, ГРЕКО считает возможным высказать свои предложения по их совершенствованию.

Именно поэтому число высказанных России рекомендаций столь значительно.

- Насколько затруднительно, по вашему мнению, выполнение рекомендаций ГРЕКО?

- В соответствии с уже упомянутым мной межведомственным планом мы предпримем меры для выполнения всех рекомендаций ГРЕКО. Кстати, большинство из них не предполагает внесения изменений в федеральные законы, что позволит реализовать их без существенных трудностей.

Так, например, ГРЕКО рекомендовала принять кодекс этики для членов парламента, искать пути повышения стабильности срока пребывания в должности мировых судей. Всем оцененным категориям должностных лиц высказаны рекомендации о проведении регулярного обучения по вопросам этики и профилактики коррупции.

Для выполнения таких рекомендаций будет достаточно принять ведомственные правовые акты, издать методические и иные информационно-справочные материалы.

Вместе с тем при реализации рекомендаций ГРЕКО будут, прежде всего, учитываться особенности национальной правовой системы России с тем, чтобы не получить обратный эффект. Полагаю, что если национальное законодательство и практика его применения вполне эффективны и не вызывают проблем в той или иной сфере, то при отсутствии жестких международных стандартов не нужно менять сложившуюся систему, навязывая таким странам правовые конструкции, характерные для других государств.

- С учетом вашей должности в надзорном ведомстве не могли бы вы отдельно прокомментировать рекомендации, высказанные ГРЕКО по теме предупреждения коррупции среди прокуроров?

- По этой тематике высказано меньше всего рекомендаций: лишь 5 из 22.

Кроме того, они носят формализованный характер и, кстати, высказывались многим оцениваемым странам.

Например, по мнению ГРЕКО, Генеральной прокуратуре необходимо разработать практическое руководство, требующее от прокуроров сообщать обо всех подарках, будь то в финансовой или натуральной форме. Такая обязанность уже предусмотрена и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", и соответствующим приказом Генерального прокурора Российской Федерации, в котором весь этот процесс расписан от и до. Однако, по мнению экспертов ГРЕКО, не будет лишней методичка с подробными разъяснениями положений закона, приказа и практическими примерами.

В другом случае нам рекомендовано продолжить регулярное обучение прокурорских работников всех уровней на курсах по предотвращению коррупции, этике и честности. Эта работа ведется давно и вполне эффективно, что признает и сама ГРЕКО. В соответствии с рекомендацией она будет продолжена.