Угрозы потери преемственности надзора и регулирования я не вижу

Дмитрий Панкин, возглавлявший ФСФР последние два с половиной года, поделился с нами своим видением ключевых задач обновленного регулятора

Москва. 21 августа. INTERFAX.RU - Федеральная служба по финансовым рынкам 1 сентября будет ликвидирована, а ее сотрудники и функции перейдут в ЦБ РФ. Дмитрий Панкин, возглавлявший ФСФР последние два с половиной года, в интервью "Интерфаксу" подвел итоги работы ведомства и поделился своим видением ключевых задач обновленного регулятора.

- Дмитрий Владимирович, меньше чем через две недели ФСФР прекратит свое существование. Каковы ваши планы, будете ли переходить в ЦБ?

- У нас сейчас такая ситуация – все сотрудники ФСФР увольняются с госслужбы и пишут заявления о приеме на работу в ЦБ. Так определено в "дорожной карте", которая была утверждена председателем правительства, чтобы обеспечить преемственность всех функций и кадрового потенциала. Я для себя принял решение не писать такое заявление.

- Чем займетесь после 1 сентября, уже решили?

- Идут консультации, обсуждения. Пока я не готов об этом говорить.

- Ваши заместители продолжат работу в создаваемой Службе Банка России по финансовым рынкам?

- Есть основания считать, что все мои заместители перейдут в ЦБ. На первом этапе они точно сохранят свои полномочия и функции.

- С руководством понятно, а какова ситуация с рядовыми сотрудниками? На рынке есть мнение, что по дороге в Банк России ФСФР может растерять значительную часть кадров.

- Здесь финальный отчет мы увидим 1 сентября. Я скажу так – конечно, есть опасения, и есть основания ожидать, что часть сотрудников ФСФР не перейдет в ЦБ. Но, на мой взгляд, это все-таки будет незначительная часть, и угрозы потери преемственности надзора и регулирования я не вижу.

- Вы не опасаетесь, что небанковским финансовым рынкам в новый регулятор не будет уделять достаточного внимания?

- Риск, конечно, есть. Новому руководству службы нужно приложить все усилия, чтобы было должное внимание к финансовым рынкам, чтобы не стригли всех под одну гребенку, чтобы была учтена в должной степени специфика небанковских рынков. Чтобы автоматом банковские принципы не были распространены на всех участников рынка.

Есть правильные подходы – например, пруденциальный надзор, его, безусловно, надо распространять. Есть квалифицированный анализ экономической ситуации в кредитных организациях, который проводит ЦБ – и эти принципы должны быть распространены. Есть квалифицированные макроэкономические обзоры банковского сектора, денежного рынка – эти знания, опыт, необходимы и на небанковских рынках. С этой точки зрения – абсолютно правильное решение, что опыт и компетенции ЦБ должны закрывать все рынки, не только банковский. С другой стороны, мы видим существенные различия. Технологии надзора, работающие с ограниченным числом банков, могут оказаться неэффективными при работе с тысячами микрофинансовых организаций, эмитентов, множеством страховых компаний, брокеров, НПФ. Нужно видеть специфику каждого рынка и находить решения, которые приемлемы для каждого рынка.

- В ходе дискуссии о передаче ЦБ полномочий ФСФР часто звучал аргумент об угрозе регулятивного арбитража – когда крупные финансовые группы используют разницу в регулировании различных секторов рынка. Но со стороны нет ощущения, что на данный момент это действительно угроза номер один для рынка.

- Сейчас, честно говоря, я тоже этой опасности особо не вижу. Но потенциально она есть. Мы чувствуем по разговорам, что многие банки, например, всерьез рассматривают микрофинансовый рынок – перевести часть потребительского кредитования в микрофинансовое, туда спрятать свои риски. Или какие-то операции перевести с профучастника, имеющего банковскую лицензию, на профучастника с небанковской лицензией. Я скажу так - здесь опасность пока скорее потенциальная, но она есть. Более того, это сейчас очень серьезно рассматривается в рамках международных финансовых организаций, Совета по финансовой стабильности. Ставится задача не допустить разрыва в регулировании. Ввести нормы, в частности, пруденциального надзора и в небанковский сектор.

- Центробанку через интеграцию регулирования еще предстоит пройти, у ФСФР же такой опыт есть – в страховании. Как вы оцениваете опыт присоединения страхового надзора?

- Опыт по интеграции двух подходов - достаточно интересный и серьезный. Мы перешли к единой практике административных наказаний, распространив подходы финансового рынка на страховой. На страховом рынке какая раньше была практика? Есть предписание, не выполнил – лицензию на стол. Такая черно-белая палитра. На мой взгляд, она работала неэффективно, все компании ходили под высоким риском. И в практике было много решений, которые принимались не совсем чистыми методами. Задача была - уйти от таких методов и ввести более цивилизованную систему санкций. Это, на мой взгляд, удалось.

Другая важная задача – переход на электронный документооборот. В чем была проблема - и здесь, в ФСФР, и в страхнадзоре – все коридоры были завалены бумажными отчетами. Все в бумажном виде. Масса бумаг и куча времени, которая на них тратится. Здесь удалось существенно сдвинуться, работают электронные кабинеты, сдавать отчетность и общаться с регулятором можно в электронном виде. Это сделать удалось, двигаемся в этом направлении.

Что пока не удалось сделать на страховом рынке? У нас большие планы по повышению уровня прозрачности, введению более четких требований к структуре активов. Очень много мусора в активах страховых компаний. И необходимо этот рынок сделать на порядок более прозрачным.

Кардинальная проблема - взаимоотношения клиентов и страховщиков. Сейчас служба завалена тысячами жалоб клиентов страховых компаний, которые платят не вовремя, не в том размере, или вообще не платят. Я считаю, эффективным механизмом может стать институт омбудсмена. Следует перенести рассмотрение споров на него, чтобы служба могла сконцентрироваться на анализе финансовой устойчивости, рисков, которые принимает на себя страховая компания. И двигаться по пути стандартизации продуктов. Когда страхователь покупает полис, он должен быть уверен, что там не будет "28-го пункта после запятой", где говорится, что если в течение трех минут после происшествия он не заявляет о страховом случае, все остальные пункты не действуют. Это подрывает доверие к страховому рынку. Необходима стандартизация. Чтобы потребитель четко понимал, что он покупает стандартный продукт со стандартным уровнем защиты и процедурой возмещения. Если он хочет чего-то отличного от стандарта – пожалуйста, покупайте, но тут могут быть риски, надо внимательно читать условия. Стандартизации добиться пока не удалось, но есть совместная работа с ВСС и понимание, что надо двигаться в этом направлении.

- Что удалось сделать в части регулирования и надзора на фондовом рынке?

- Главное достижение – сейчас инфраструктура фондового рынка в целом соответствует общим международным стандартам. У нас есть Центральный депозитарий, есть биржа, центральный контрагент, расписаны требования к листингу, к центральному контрагенту, депозитарию. Весь этот каркас рынка фактически работает, что очень важно.

Если говорить о надзоре, довольно значительное время - около года - потребовалось на гармонизацию подходов и надзорных практик на финансовом и страховом рынках. Кроме того, чрезвычайно важен переход от принципа, которым руководствовалась служба раньше. Не сдал вовремя отчетность – штраф, предписание, приостановка лицензии. Это нужно делать, но это не главное. Главное – это оценка состояния компании, угроз, которые она несет клиентам. Мы начали проводить серьезные проверки крупных компаний гораздо в большем объеме, нежели раньше. Эта работа занимает гораздо больше времени - проверка крупной компании может занять год, а это требует привлечения значительных людских ресурсов, в которых мы ограничены. Но именно работа с крупными компаниями рынку и нужна. Чтобы не получалось так – сегодня это солидный профучастник, а завтра он объявляет, что не может исполнить обязательства перед клиентами. У нас должен быть высокий уровень доверия на рынке. Для этого нужно было с вектора соблюдения чисто формальных требований перейти к вектору ориентации на анализ финансового состояния и уровня риска. Здесь мы уже достигли прогресса, уже есть изменения, но надо и дальше двигаться в этом направлении. До конца августа мы должны успеть опубликовать наш приказ о пруденциальных нормативах для профучастников – о соотношении капитала и рисков, которые берет на себя тот или иной профучастник.

Самый важный и "больной" участок – НПФ, там сейчас очень серьезные деньги и серьезные социальные обязательства. Служба и правительство должны понимать реальную ситуацию в НПФ. Сейчас нас спрашивают – а вы уверены, что там реально деньги есть, что их не растащили? Вы можете дать гарантии, что там деньги есть, и они будут исполнять обязательства перед пенсионерами? Это очень серьезные вопросы, которые справедливо нам задаются, поэтому был сделан акцент на анализ НПФ, выявление операций, которые неприемлемы для НПФ. Такая работа проводилась, были выявлены нарушения в ряде НПФ.

Мы запустили систему экспертных советов, в которые входят участники финансовых рынков. Любое решение на каждом рынке – фондовом, страховом, микрофинансовом – мы всегда проводили через экспертные советы, смотрели, что надо корректировать, что подправить. Эта практика работы кажется мне правильной и эффективной.

- Как вы оцениваете опыт применения закона о противодействии манипулированию рынком и использованию инсайдерской информации?

- Закон заработал, служба проводит серьезную работу. Мы выявили и доказали целый ряд фактов манипулирования рынком, выявили и доказали первый факт неправомерного использования инсайдерской информации. Совсем недавно суд на основе наших данных и заключений по манипулированию рынком, вынес приговор и человек получил реальную статью и срок.

Но проблема в чем – этой темой в ФСФР занимаются 4-5 человек. Чтобы результат был более существенным, необходимо качественное усиление в этом направлении. Объем работы колоссальный. Надо сотни запросов сделать, в том числе за рубеж, ведь практической в каждой цепочке манипулирования задействованы офшоры. Надо запрашивать провайдеров связи. Это тяжелая, фактически следственная работа. Для той численности, которые у нас есть, результат хороший. Но нужно качественное усиление.

- Одно из знаковых событий последних лет на фондовом рынке – слияние ММВБ и РТС. Как вы считаете, позитивный эффект от объединения есть?

- Это объединение наслоилось на общий спад на финансовых рынках, падение интереса к ним, уход инвесторов. Если сравнить объемы, получится, что до объединения они были больше, из чего можно было бы сделать вывод, что эффект не достигнут. Но это результат объективных процессов в экономике и на финансовом рынке – в России и мире. Логика объединения бирж была правильная.

Другое дело, что, конечно, есть сложности. Есть точка зрения, что биржа стала менее клиентоориентированной, что когда на рынке остается один институт, он становится менее поворотливым, менее чувствительным к запросам клиентов. И на рынке действительно есть такое ощущение. Но мы видим, что в последнее время есть попытки улучшить программное обеспечение, сделать его более удобным, более надежным. Сказать, что они отгородились от рынка и не работают с клиентами – нельзя.

Новую торговую систему сейчас пытается создать НП РТС. Я не считаю, что надо этому административно препятствовать и вставлять палки в колеса. С одной стороны хотелось бы, чтобы ликвидность была сосредоточена на единой площадке - это будет реальный конкурент биржам других юрисдикций, но с другой стороны - чтобы единая площадка не чувствовала себя полновластным хозяином, чтобы все время на рынке была альтернатива, чтобы они динамичнее двигались. Пусть площадка НП РТС будет некоей "угрозой" для основной биржи.

- Тенденция фондового рынка последних лет - растущая роль госбанков. С одной стороны, если вспоминать события осени 2008 года, как-то спокойнее, когда понимаешь, что за крупнейшими профучастниками стоят балансы госбанков. С другой стороны, не вредит ли это конкуренции, не мешает ли развиваться рынку, который и без того сужается?

- Соглашусь: монополизация финансового рынка, концентрация всех финансовых услуг в двух-трех госбанках - очень серьезная угроза.

Опасность ведь не только в том, что остальные участники рынка просто могут вымереть. Потенциально это несет большую угрозу и экономической системе в целом. Что произошло в кризис 2008-2009 годов, о чем сейчас весь мир говорит? О том, что надо системно значимых игроков особым образом регулировать, они несут особую опасность. В кризис приходилось тратить огромные средства налогоплательщиков, чтобы спасать эти глобальные банки.

И если в очередной кризис, когда на нефть упадут, с бюджетом будет плохо, нужно будет спасать отрасли, помогать безработным, вдруг выяснится, что нам нужно сотни миллиардов потратить на докапитализацию крупнейших банков? Это очень опасно. Весь мир сейчас пришел к тому, что необходимы особые требования к системно значимым игрокам. Мне кажется, и наше регулирование должно пойти по этому пути. Создать более жесткие условия, более высокие требования по капиталу, как-то ограничить объем операций, которые ведут эти институты. Это будет означать, что мы немножко снизим их конкурентоспособность. Появится возможность для частных институтов занять свое место на рынке. По крайней мере, мне бы этого хотелось.

- Euroclear и Clearstream с этого года получили доступ на рынок ОФЗ. Если с 2014 года они получат доступ на рынок акций, это не приведет к оттоку ликвидности из России?

- Пока ни Euroclear, ни Clearstream не готовы открывать счета по акциям. Их позиция в том, что они не будут вести операции ни по акциям, ни даже по корпоративным облигациям, пока не будет внесен ряд изменений в налоговое законодательство. Они говорят так - сначала изменения, после этого мы смотрим, устраивают ли нас эти изменения, нет ли рисков, что к нам будут применены санкции за то, что мы не смогли какую-то информацию о конечных владельцах раскрыть. Если нас устроят все эти изменения, тогда мы начнем операции по корпоративным облигациям, и только потом – по акциям.

- 1 января – реальный срок?

- Пока у нас еще нет изменений в налоговое законодательство. Нужны поправки, Минфин работает, планируем принять их в осеннюю сессию. 1 января – это очень, очень оптимистично.

- И все же, нет ли опасности оттока ликвидности?

- Есть опасность. Мы неоднократно обращали на это внимание. По корпоративным облигациям, по ОФЗ такой опасности меньше, потому что по этим бумагам, которые часто используются в операциях репо, есть центр ликвидности – ЦБ. Так что есть весомые основания говорить, что торговля не уйдет с нашего рынка. С акциями – сложнее. Ответ на риски один – делать более удобные сервисы внутри страны.

- Не было ли решение о допуске на рынок акций поспешным?

- А альтернатива какая? Тогда эмитент просто делает SPV в другой юрисдикции и размещается вне нашего рынка. Долго держать барьеры – это не вариант. Барьеры позволяют лишь выиграть время, за которое можно улучшить сервисы, сделать их более клиентоориентированными. Но против экономики не попрешь.

- А в части приватизационных сделок директивный подход – размещаться только в России – оправдан или нет?

- Все зависит от того, чего мы хотим. На самом деле, каких-то объективных факторов, которые говорят, что на западном рынке принципиально иной уровень размещения, нет: условия не отличаются кардинально. Скорее вопрос в том, что есть привычка, для инвестбанков удобнее продавать привычную услугу, для клиентов - удобнее работать в привычных форматах, через ДР. Если мы говорим, что задача приватизации – собрать максимальное количество денег, то, наверное, можно продавать и на зарубежных рынках.

Но если стоит задача создания МФЦ, задача "раскрутить" Россию не только как поставщика сырья, но и страны, способной продавать что-то еще, например, финансовые услуги, тогда это единственно правильное решение. Пусть мы соберем немножко меньше денег, зато у нас будут созданы основы для развития финансового рынка внутри страны. Конечно, это не гарантия успеха в деле создания МФЦ. Но если мы не будем проводить приватизацию на внутреннем рынке, на теме МФЦ можно в принципе ставить крест.

Да, конечно, будут выстраиваться лоббисты, которые будут пытаться доказать, что лучше размещаться в Лондоне или Нью-Йорке. Наверное, это престижнее, и консультантам это интереснее, в конце концов, и менеджменту компаний хочется съездить куда-нибудь. Так что будут попытки как-то воздействовать, и тут задача госорганов принимать взвешенные решения.

- Какой вы видите роль саморегулируемых организаций на финансовых рынках в будущем?

- Система саморегулирования – это будет большой вопрос для единого регулятора. При наличии значительных ресурсов можно больше функций забрать регулятору, уменьшив полномочия СРО. С другой стороны, при ограниченных ресурсах можно принять другое решение: пусть проверки осуществляет не госорган, а СРО. Я бы не сказал, что второй вариант качественно лучше или хуже, везде есть плюсы и минусы, надо гибко смотреть. Если будет жесткая установка, что необходимо ограничить затраты, сократить численность надзорных блоков – можно передать полномочия СРО. Лучше это, чем проверки госорганов? В чем-то лучше, в чем-то хуже.