Надеюсь, что результаты этой работы будут эффективными
Начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ Анатолий Паламарчук рассказал о том, каков прогресс в деле защиты прав предпринимателей
Москва. 25 июня. INTERFAX.RU - Об усилиях прокуратуры по защите малого и среднего бизнеса, новом порядке контрольных мероприятий в отношении предпринимателей в интервью "Интерфаксу" рассказал начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ Анатолий Паламарчук.
Анатолий Владимирович, в последнее время руководство страны уделяет большое внимание проблеме защиты прав предпринимателей. Как Вы оцениваете ситуацию в этой сфере?
В современных условиях развития экономики резко возрастает роль малого и среднего бизнеса. Его развитие становится стратегической задачей повышения политической, экономической и социальной стабильности в российском обществе. При этом ни для кого не секрет, что субъекты малого и среднего предпринимательства являются наиболее уязвимыми в создавшихся экономических условиях.
Мы вынуждены констатировать, что нарушения прав предпринимателей носят распространенный характер. Всего в 2008 г. по результатам проверок в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности прокурорами выявлено около 50 тыс. нарушений закона, с целью устранения которых внесено более 10 тыс. представлений, объявлено 1,5 тыс. предостережений, направлено в суды около 1 тыс. исков и заявлений.
Какие нарушения закона в отношении предпринимателей допускаются чаще всего?
Типичными нарушениями, выявляемые прокуратурой, являются необоснованное ограничение прав предпринимателей, создание административных барьеров предпринимательской деятельности, незаконное вмешательство в деятельность субъектов предпринимательства, возложение на них не предусмотренных законодательством обязанностей, издание органами государственной власти, местного самоуправления и контроля незаконных нормативно-правовых актов, касающихся практически всех сфер предпринимательской деятельности.
Часто выявляются нарушения законодательства о защите конкуренции при передаче в аренду недвижимого имущества без проведения торгов, административного законодательства при привлечении хозяйствующих субъектов к административной ответственности, и так далее. Получила распространение незаконная практика понуждения хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, выполнению определенных действий, в том числе оказанию спонсорской и благотворительной помощи.
Можно ли говорить, что именно незаконные действия чиновников разных уровней, которые, по выражению президента Медведева, "кошмарили бизнес", и послужили основной причиной совершенствования контроля?
По результатам мониторинга, проведенного Минэкономразвития России, в стране проходит более 20 млн. проверок (без учета налоговых проверок и проверок правоохранительных органов), на которые расходуются миллиарды рублей из федерального бюджета. Контрольные полномочия выполняют 30 федеральных органов исполнительной власти, контрольные органы субъектов РФ и органы муниципального контроля.
Большинство представителей малого и среднего бизнеса отмечают, что контроль в рамках комплексных, плановых и внеплановых проверок проводится в основном от одного до трех раз в полугодие. По словам представителей таких отраслей, как производство и торговля (розничная, оптовая), проверки у них проводятся от шести раз в полугодие и более и носят преимущественно внеплановый характер.
Ситуацию усугубляло дублирование функций ведомств федерального и регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований. Кроме того, зачастую административный ресурс в виде проведения незаконных проверок деятельности предприятий использовался для их рейдерских захватов.
Эти проблемы и породили необходимость создания реальных условий для успешного развития предпринимательства и правовых преград для незаконных действий чиновников, откровенных злоупотреблений и коррупционных проявлений. В этих целях и был принят Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
А что же нового в этом законе и чем он отличается от предыдущих аналогичных правовых актов?
Во-первых, их нельзя считать аналогичными, потому, что в основу этого закона был положен весь накопленный опыт правоприменительной практики: как положительный, так и негативный. Поэтому, этот закон, по моему мнению, с полным основанием можно считать историческим. Он, по сути, является кодексом контролера, так как в нем детально прописаны и регламентированы все проверочные действия. Достаточно сказать, что в нем впервые законодательно дано понятие "проверки" - казалось бы столь широко известное и употребляемое.
Новый закон устанавливает четкую классификацию видов проверок. Они бывают плановые и внеплановые, документарные и выездные. При этом для каждой из них определены основания и порядок проведения.
Важной особенностью нового закона является также и то, что плановые проверки не могут проводиться чаще, чем один раз в три года. Проведение внеплановых проверок субъектов малого и среднего бизнеса возможно только по согласованию с органами прокуратуры.
Одна из новелл закона – обязанность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей вести журнал учета проверок по установленной федеральным органом исполнительной власти форме.
Помимо принципиально новых положений об основаниях проведения проверки, ее процедуре, Закон впервые вводит уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности в некоторых сферах, в том числе в предоставлении услуг общественного питания. По замыслу разработчиков уведомительный порядок начала отдельных видов предпринимательской деятельности позволит ликвидировать для малого и среднего бизнеса необходимость получать бесконечные разрешения и заключения специальных учреждений и организаций.
Существенным нововведением является положение о том, что результаты проверки, проведенной незаконно, не могут являться доказательствами нарушений, допущенных предпринимателями. Перечень грубых нарушений также установлен законом. К ним, например, относятся отсутствие оснований проведения проверки, нарушение сроков и времени проведения проверки, нарушение процедуры оформления проверки и т.п.
В этой связи возникает вопрос: а что грозит чиновнику в случае нарушения этого закона?
Проверяющий орган, его должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность вплоть до уголовной.
Более того, вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц проверяющего органа, признанных неправомерными, подлежит возмещению за счет средств соответствующих бюджетов.
Анатолий Владимирович, какие все-таки новые полномочия получила прокуратура и каким образом с их помощью она может защитить права предпринимателей?
Закон возложил с 1 мая текущего года на органы прокуратуры новые функции по согласованию проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. Кроме того, с 1 января 2010 года вступают в силу положения закона, возлагающие на органы прокуратуры полномочия по формированию ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений контролирующих органов, представляющих проекты таких планов.
Защита предпринимателей в данном случае заключается в том, что с момента введения в силу данного закона ни один орган контроля, на который распространяется действие закона, не вправе провести внеплановую выездную проверку субъекта малого и среднего предпринимательства без согласия прокурора. При этом контролирующий орган обязан убедить прокурора в необходимости и обоснованности проведения подобной проверки, а в случае согласования прокурором подобной проверки, по ее окончанию орган контроля обязан представить прокурору соответствующий акт проверки.
На стадии формирования плана проведения плановых проверок прокурор обязан проверить законность включения проверки того или иного субъекта предпринимательства вне зависимости от принадлежности его к субъектам малого и среднего бизнеса. Напомню, что законом установлена периодичность плановых проверок – не чаще чем один раз в три года. Следует оговориться, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, работающих в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются правительством РФ.
Данные меры, на наш взгляд, позволят в значительной степени снизить общее количество проверок предпринимателей, а также исключить безосновательное проведение проверок.
Закон был принят довольно быстро. А вы успели подготовиться к выполнению новых полномочий?
Успели, хотя времени было действительно немного. Генеральным прокурором России был издан специальный приказ, которым утвержден порядок согласования в органах прокуратуры проведения выездных внеплановых проверок малого и среднего предпринимательства, утверждены типовые формы решений о согласовании либо отказе в согласовании проведения проверок. Разработаны и направлены на места методические рекомендации по осуществлению прокурорами новых функций. Во всех прокуратурах субъектов РФ проведены организационно-штатные мероприятия, созданы специальные подразделения, призванные обеспечить надлежащий надзор в данной сфере правоотношений. Проведено обучение прокуроров для работы в новых условиях, создана автоматизированная система формирования сводного плана проведения плановых проверок и согласованию внеплановых проверок.
Прокурорами регионов проведены совещания с представителями органов контроля и муниципального контроля по вопросам исполнения Закона, сформированы базы данных, необходимые для его реализации. Соответствующая информация размещена на официальном сайте Генпрокуратуры.
Теперь говорят, проверки коммерсантов стали запрещаться чуть ли не поголовно. Можете озвучить первые результаты вашей деятельности в этой сфере?
Действительно, первые результаты работы закона уже есть. Мониторинг первого месяца работы прокуроров свидетельствуют об эффективности принимаемых мер по защите прав предпринимателей и снижению административного давления. По предварительным данным органами прокуратуры в 31 субъекте Федерации за истекший месяц рассмотрено свыше 2,3 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения проверок. При этом в более чем в 40 % случаев прокурорами отказано в подобном согласовании.
Органами прокуратуры Москвы рассмотрено более 200 обращения контролирующих органов. Из них отказано в согласовании проверок по 170 обращениям (80 %). Прокуратурой Татарстана из 191 заявления в согласовании отказано по 94 (49 %), прокуратурой Краснодарского края отказано в 117 (61 %) случаях из 191. В Карелии из 100 обращений отказано в 58. Прокуратурой Волгоградской области из 136 обращений контролирующих органов в согласовании отказано 61 случае (45%). Как видите, разговоры о поголовном запрете всех проверок являются только слухами.
В ряде субъектов Федерации (Ингушетия, Алтай и Магаданская область) общее количество обращений контролирующих органов к прокурору за согласованием проведения внеплановой выездной проверки не превышает десяти.
В каких случаях контролирующий орган должен обратиться к прокурору за согласованием и может ли прокурор ему отказать? Не будет ли здесь перегибов?
Закон четко регламентирует действия прокуроров по принятию решений о согласовании либо отказе в согласовании внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. Контролирующие органы обязаны обратиться к прокурору за получением согласия на проведение проверки в случае поступления к ним обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах:
1. возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
2. причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В этих случаях прокурор оценивает все поступившие к нему материалы на предмет соответствия требованиям закона и принимает решение о согласовании или отказе в согласовании проведения проверочных мероприятий.
При этом основания для отказа в согласовании проведения проверки закон также четко регламентирует. Их всего шесть: отсутствие документов, прилагаемых к заявлению; отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки; несоблюдение органом контроля требований к оформлению решения о проведении проверки; осуществление проверки, противоречащей законодательству; несоответствие предмета проверки полномочиям контролирующего органа, а также проверка соблюдения одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя несколькими органами контроля.
Хотелось бы отметить, что любое решение прокурора может быть обжаловано всеми участниками данного процесса, будь то предприниматель или орган контроля, вышестоящему прокурору или в суд.
Четкая регламентация указанных действий законом и возможность обжалования принятых решений исключает какие-либо перегибы.
Предположим, контролерам стал известен некий недобросовестный коммерсант, выпускающий опасную для здоровья продукцию. И чтобы предотвратить опасные последствия для граждан необходимо срочно принимать меры. А при обращении к прокурору будет упущено время. В результате могут пострадать люди. Как быть в таком случае?
В тех случаях, когда требуется принятие неотложных мер в целях предотвращения причинения вреда жизни и здоровью граждан Закон предоставляет контролирующим органам приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с последующим уведомлением органов прокуратуры об этом. В тех случаях, когда на карту поставлена жизнь человека, прокурор не может по формальным основаниям отказать в проведении проверки, поскольку подобный запрет может повлечь не обратимые последствия.
Как Вы считаете, достаточно ли теперь у прокуратуры полномочий, чтобы полностью защитить бизнесменов от недобросовестных чиновников? Или что-то нужно добавить?
Закон действительно предоставляет широкие полномочия органам прокуратуры по защите прав предпринимателей, в их числе – абсолютно новые функции, которыми прокуратура ранее не осуществляла. Надеюсь, что результаты этой работы будут эффективными и позволят реально оградить добросовестных предпринимателей от недобросовестных чиновников. Однако одними мерами прокурорского реагирования всех накопившихся в этой сфере проблем не решить. Только объединив усилия органов власти всех уровней и предпринимательского сообщества можно достигнуть поставленных целей.
А что касается дополнительных полномочий, как говорится, – время и практика покажут.
Беседовал Борис Геворкян
/Интерфакс/
