Итоги 2015: Бюджетные кошмары

Принятие бюджета в условиях обвала нефтяных цен в уходящем году превратилось для Минфина в квест с элементами хоррора

Москва. 30 декабря. INTERFAX.RU – Уже второй год подряд наступает момент, когда сон сотрудников российского Минфина становится особенно беспокойным. В их кошмарах цифры доходов и расходов главного финансового документа страны категорически не хотят уравновешиваться и выстраиваться в стройные ряды, популяция доходов стремительно сокращается, а расходы множатся, издевательски хохоча. Так начинается подготовка очередного проекта бюджета. В последнее время его сведение по сложности сопоставимо с задачей сведения пролета Дворцового моста с пролетом Литейного.

Бюджет если есть, то его сразу нет

В этом году трудности дошли до той степени концентрации, когда с бюджета под напором встречного ветра падающей нефти, санкций и других неожиданностей слетели всякие полезные приспособления. Его укоротили с трех лет до одного, подготовили и внесли в Госдуму почти на месяц позже обычного, а бюджетное правило, определяющее предельную величину расходов, приостановили. В общем, были сданы позиции, занятие которых еще совсем недавно сопровождалось воодушевлением относительно повышения предсказуемости и стабильности бюджета. Логично, что в мире, где уверенно предсказать можно только, что на деле все окажется хуже предсказаний, и стабильно только снижение стоимости нефти, как-то даже неприлично иметь долгосрочный и предсказуемый бюджет. Однако же все эти ухищрения в итоге могут и не защитить его от серьезных правок уже вскоре после начала исполнения.

Собственно, с небольшими отличиями повторяется ситуация, сложившаяся в конце 2014 года, когда вскоре после принятия бюджета на следующий год Госдумой министр финансов Антон Силуанов озвучил первые оценки возможного недопоступления доходов. Низкие цены на нефть, столь же невысокие темпы экономического роста, курс рубля, который на тот момент еще не начал своего эпического спуска, в сумме, по оценке министра, могли стоить бюджету 1 трлн рублей доходов.

Бюджет тогда был принят с дефицитом 0,6% ВВП (430,7 млрд рублей), доходы Минфин спрогнозировал на уровне 15,082 трлн рублей, расходы - 15,513 трлн рублей.

Одновременно с этим первый замглавы Минфина Татьяна Нестеренко впервые озвучила планы не доводить в декабре лимиты бюджетных обязательств на 2015 год в полном объеме, оставить 10% для маневра на случай недопоступления доходов и необходимости сокращать расходы. Стало понятно, что существенные правки бюджета уже неминуемы.

Первые изменения произошли довольно быстро - в феврале правительство на совещаниях обсуждало корректировки доходной и расходной частей бюджета, который едва начал исполняться, а в середине марта уже внесло законопроект с предложениями в Госдуму.

Бюджетная тахикардия

Еще в конце 2014 года Силуанов говорил о возможном дефиците бюджета в 2015 году в размере 3% ВВП, к которым с небольшим отклонением (по последней оценке Минфина дефицит может составить 2,8-2,9% ВВП) он в итоге и придет. Однако в марте правка бюджета увеличила дефицит до 3,7% ВВП. Взлет этого параметра с 430,7 млрд рублей до 2,675 трлн рублей был связан, в основном, с уменьшением доходов, которое Минфин в итоге оценил в 2,542 трлн рублей (до 12,54 трлн рублей). Масштабного сокращения общего объема расходов не произошло - они были уменьшены на 298 млрд рублей (до 15,215 трлн рублей). Общую оптимизацию расходов Минфин оценил примерно в 900 млрд рублей, 600 млрд рублей из которых были перераспределены с одних расходов на другие.

Следующая правка, изменившая основные параметры бюджета, была одобрена Госдумой в ноябре. Оценку доходов увеличили на 712 млрд рублей - до 13 трлн 251 млрд рублей. Расходы также подросли - на 202,3 млрд рублей, до 15,417 трлн рублей. Дефицит снизился до 3% ВВП (2,165 трлн рублей). Цену нефти, заложенную в бюджет, увеличили до $53 с $50 за баррель.

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова убеждена, что поспешная правка бюджета в начале года не пошла ему на пользу. "Нужно было дождаться итогов первого квартала и спокойно внести поправки, не делать этот никому не нужный 10%-ный секвестр, который, кроме как искажение структуры расходов, ни к чему не привел. По исполнению бюджета, практически по большинству расходов, которые были сокращены, потом произошло увеличение", - отмечает она.

Силуанов же уверен, что недоведение лимитов, заморозка индексации зарплат госслужащих и ряда социальных платежей, сокращение некоторых расходов и перераспределение средств с одних на другие позволило адаптировать бюджет к новым реалиям. Обязательная часть бюджета не увеличилась, дефицит удалось удержать в пределах 3% ВВП, а сокращение расходов позволило избежать дополнительного давления на ставки в экономике, аргументирует он.

Сценарий продолжения адаптации бюджета к пугающей реальности в 2016 году еще разрабатывается. Конец года близок, и хотя пока решения о доведении не всего объема лимитов обязательств до бюджетополучателей на следующий год озвучено не было, все же вероятность того, что к концу декабря доведено будет 90% или 95% лимитов, высока.

Глава Минфина, так же как и в прошлом году, в ноябре начал массированную подготовку сознания членов правительства, ведомств и простых граждан к тому, что нужно жестче определяться с тем, как выдерживать запланированный на 2016 год размер дефицита в 3% ВВП. Такой дефицит и без того велик для российской экономики, выдержать его она сможет не более 1-2 лет, считает он, а падение доходов может значительно его повысить и исчерпать резервы.

Оценки Минфина по недопоступлению доходов из-за нефти, которая наотрез отказывается хотя бы попробовать приблизиться к заложенным в бюджет $50 за баррель, и других факторов стартовали от уровня около 1 трлн рублей и увеличились до 2% ВВП (порядка 1,5 трлн рублей). С такими исходными данными и с учетом моратория на повышение налогов выбор действий по сохранению сбалансированности бюджета весьма невелик. Выдержав титаническое сражение с нефтегазовой отраслью и выставив ей в бюджете-2016 счет на 300 млрд дополнительных рублей, Минфин, скорее всего, опцию "тонкой настройки" налоговой нагрузки временно исчерпал - еще одну такую атаку на экспортные отрасли ему вряд ли дадут провести. Если цены на нефть не вырастут, скорее всего, нас ждет урезание расходов. Остается надеяться на то, что эта болезненная процедура пройдет за счет наименее эффективных расходов и долгосрочной перспективе принесет экономике пользу.

Какие-то источники для пополнения доходной части Минфин видит в улучшении ее администрирования. В частности, объединение информационных систем налоговой и таможенной служб может принести, по его мнению, серьезное увеличение собираемости как таможенных, так и налоговых сборов. Вопрос только в том, в какие сроки придет результат. Еще одну возможность не дать бюджету рассыпаться Силуанов обозначает общей фразой о стимулировании экономического развития, которое, наверное, в сложившейся ситуации больше напоминает реанимационные процедуры. Сколько и в какие сроки это может дать в бюджет, предсказать довольно сложно.

Минфин призывает умерить аппетиты и в отношении резерва в 557 млрд рублей, как можно меньше направлять его на расходы.

Игра в дефицит

Наращивание же дефицита, и как следствие, повышение заимствований для его финансирования помимо прочего не только увеличит расходы на обслуживание долга, но и отрежет значительный кусок рынка у компаний. Чистое привлечение внутренних заимствований на 2016 год уже увеличивается более чем в три раза - с 80 млрд рублей в 2015 году до 300 млрд рублей.

Биться с попытками увеличить размер дефицита, судя по заявлениям Минфина, он намерен до последнего, поднимая на щит слова президента, поставившего задачу удержаться в пределах лимита в 3% ВВП. Однако всю эфемерность бюджетных проектировок в эпоху дешевеющей нефти лишний раз продемонстрировала ситуация с ВЭБом. Глава банка Владимир Дмитриев еще в марте публично заявил - для погашения внешних обязательств ВЭБу нужна господдержка, формат которой предстоит определить. Затем о долгах ВЭБа забыли на полгода - вероятно, по привычке рассчитывая на дорогую нефть. Осенью тема вернулась в публичное пространство, поразив своим масштабом: расходы на поддержку ВЭБа, баланс которого отравляют многочисленные "токсичные" активы, могут добавить в дефицит бюджета еще 1,5-1,7% ВВП. Окончательных решений по ВЭБу нет, а вот для бюджета придуман остроумный ход - вывести эту статью расходов за пределы лимита, оставив дефицит в пределах "как будто 3%".

"В поручении президента по итогам послания говорится, что необходимо обеспечить дефицит бюджета в следующем году на уровне 3% ВВП, за исключением расходов, необходимых для капитализации ВЭБа. Это так и есть. Все внешние обязательства ВЭБа будут исполнены ВЭБом, в том числе за счет финансовой поддержки из федерального бюджета. Эти средства могут выходить за пределы 3%-ного дефицита", - признал глава Минфина.

Ничего святого

Спасать бюджет за счет сокращения социальных расходов начали еще с 2015 года, "заморозив" индексацию зарплат госслужащих и некоторых социальных выплат, которая была предусмотрена с 1 октября на уровень прогнозируемой инфляции на 2015 год.

Сведение бюджета-2016 закончилось лишением неприкосновенности пенсий, хотя долгие годы казалось, что этого просто не может быть, потому что не может быть никогда. Вместо уровня прогнозируемой инфляции-2015 пенсии нынешним пенсионерам решено было проиндексировать только на 4% (формально это называется не "а больше мы не можем", а "на целевой уровень инфляции") с вероятностью доиндексации по итогам первого полугодия. Силуанов оценивал "стоимость" индексации пенсий на 1 процентный пункт в 70 млрд рублей, таким образом, индексация на 12% обошлась бы в 840 млрд рублей, на 4% - 280 млрд рублей. Для индексации пенсий в полном объеме потребуется сокращать расходы на образование, здравоохранение и оборону, отмечал он.

Если учесть, что в качестве одного из факторов положительного решения о доиндексации являются устойчивые дополнительные доходы бюджета, рассчитывать на него не особо приходится. Социальный блок правительства, впрочем, рассчитывает, что такое повышение может быть профинансировано за счет ушедших уже в глубокую заморозку пенсионных накоплений, но надежды эти довольно зыбкие. Не особо обнадеживают и последние заявления президента о том, что он не знает, получится ли провести доиндексацию. По крайней мере, разрушать ради этого бюджет правительство точно не станет.

Под горячую руку попали и работающие пенсионеры, которым и вовсе решено не индексировать пенсии.

Приватизация – последнее прибежище бюджетов

Минфин пытается пришить к одеялу, прикрывающему дыру в бюджете, дополнительные куски доходов от приватизации. Пока на следующий год поступления по этой статье финансирования дефицита запланированы в размере 33,2 млрд рублей: весомый рост по сравнению с 5 млрд рублей в текущем году, однако дефицит они прикрывают лишь на 1,5%.

Силуанов рассчитывает на приватизацию в 2016 году 19,5%-ного пакета "Роснефти", которая может принести бюджету порядка 500-550 млрд рублей, и уже думает о продаже не так давно свалившейся в руки государства "Башнефти".

Пока же в плане приватизации из более менее крупных пакетов стоит только "Совкомфлот", поступления от продажи акций которого могут дать бюджету 12 млрд рублей. Однако это не означает, что другие активы не будут продаваться, заверила глава Росимущества Ольга Дергунова. Она, кстати, еще в начале ноября рассказала, что на совещании у первого вице-премьера Игоря Шувалова было рекомендовано предусмотреть возможность ускорения продаж крупных активов вне зависимости от цен на международных рынках. В случае поддержки президента, сказала она тогда, правительство готово это реализовать.

В числе готовых к приватизации глава Росимущества помимо "Роснефти" перечислила "РусГидро" и "Аэрофлот". Президент в публичных высказываниях на тему приватизации "Роснефти" и "Аэрофлота" от этих решений абстрагируется. "Что касается (приватизации - ИФ) "Роснефти", "Аэрофлота", я еще в своих статьях 2012 года писал, то это возможно. И в принципе мы будем продолжать эту работу. Конечно, всегда возникает вопрос, та ли сейчас рыночная конъюнктура, чтобы продавать эту ценную, приносящую результаты для экономики долю собственности, скажем, в той же "Роснефти". Никогда не угадать - та конъюнктура или не та. (. . .) Не исключаю, что для того, чтобы не палить резервы, а для того, чтобы обеспечить доходы и изменить структуру (собственности - ИФ) этих крупных компаний, правительство и пойдет на эти решения. Я стараюсь в эти решения не вмешиваться. Тем более, что контрольного пакета в этих компаниях государство не теряет", - сказал он. В любом случае и рыночная конъюнктура, и история приватизации последних лет не сулят Минфину легкой добычи.

День простоять да ночь продержаться

Несколько лет назад библейская притча о тучных и тощих годах в устах тогдашнего министра финансов Алексея Кудрина если и не обрела новую жизнь, то плотно увязалась с российской реальностью. Рассказанная впервые осенью 2008 года с фирменной кудринской улыбкой, в период, когда кризисные ветры уже начинали закручивать вихри в российской экономике, но нефть еще не рухнула, она воспринималась именно как притча. История, над которой неплохо поразмыслить за бокалом вина в редких перерывах в успешной борьбе за прибыль, но которая вряд ли уже может реализоваться: ну да, может быть плохо, но не настолько же.

Конечно, можно спорить, с какого момента завершился период "тучных" лет для российской экономики и начался отсчет "тощих", точно можно сказать только, что пока "худшее, конечно, впереди".

Действующий министр финансов полагает, что самым сложным годом для российского бюджета с точки зрения низких цен на нефть будет 2016 год, после чего производители нефти наконец опомнятся, скоординируются и сократят ее предложение, ибо на столь низких ценах не продержится не только российская, но и мировая экономика.

"Поэтому 2016 год будет наиболее сложный, нам нужно будет принять ряд мер, пройти этот год. Если решим все вопросы по бюджету, мы станем сильнее с точки зрения финансовой состоятельности и самостоятельности", - сказал он в начале декабря. Получился практически перефразированный Ницше - "Что нас не убивает, делает нас сильней". Кажется, именно это и предстоит проверить в наступающем году.