Итоги 2015: Правительство в фазе системной интеграции

В 2015 году правительство объединило ФАС и ФСТ, на повестке дня остается вопрос, кто следующий

Москва. 30 декабря. INTERFAX.RU – Три года назад заурядная на первый взгляд аппаратная дискуссия о полномочиях и материальном обеспечении Федеральной службы по финансовым рынкам внезапно свернула в совершенно другую сторону и закончилась созданием на базе Центробанка мегарегулятора. Опыт чиновникам понравился, но следующего укрупнения ждать пришлось долго. Дело не только в том, что революции в регулировании всегда крайне чувствительны для регулируемых. У любого ведомства есть свои адвокаты в высоких кабинетах, и простая логика "объединяем, потому что так лучше" здесь не работает.

Как бы то ни было, процесс административных преобразований вновь пошел, причем теперь он позиционируется как системный поиск улучшений. То есть свести все в итоге к косметическим мерам будет уже как минимум неудобно.

Тарифам сказали "ФАС!"

Результаты частичной "заморозки" тарифов в 2014 году, признанной многими неудачной как с точки зрения потребителей, так и власти, наводили на мысль, что новый виток роста цен монополий станет раскручиваться стремительнее.

Тем более что главный борец с аппетитами РЖД, "Газпрома" и других монополий - глава ФАС Игорь Артемьев - как будто бы уже сдал свои позиции и смирился с тем, что функции тарифного регулятора, утраченные его ведомством в далеком 2004 году, не вернут.

Руководитель ФСТ Сергей Новиков, напротив, на публике чувствовал себя вполне уверенно, так же уверенно провел очередное всероссийское совещание в начале апреля и не стеснялся высказывать собственные идеи или поддерживать задумки курируемых им компаний, даже если они расходились с видением сопричастных ведомств. В тарифном ведомстве продолжали ждать сентября, когда, по сложившейся в течение многих лет традиции, принимается макропрогноз на будущий год и трехлетку, который даст старт оформлению тарифных решений.

Однако этот сезон преподнес сюрприз: в середине июля премьер Дмитрий Медведев выступил с предложением к президенту о включении ФСТ в состав ФАС и назначении руководителем объединенного ведомства Игоря Артемьева.

Решение было принято быстро - уже 21 июля пресс-служба Кремля сообщила о том, что президент Владимир Путин подписал указ, упраздняющий ФСТ. Таким образом, "дожить" до очередного сентября ФСТ не удалось, и "рулить" тарифами в очередной кризисный год руководство страны доверило не только ветерану, но и, как теперь понятно, "тяжеловесу" правительства Артемьеву.

Комбинация "ликвидация"

Впервые о том, что существует мысль о слиянии двух ведомств, функции которых отчасти пересекались, стало известно более двух лет назад. Тогда будто бы между делом в кулуарах одного из антимонопольных форумов глава ФАС сообщил журналистам, что первым вице-премьером Игорем Шуваловым было поручено проработать соответствующий вопрос.

"Идет обсуждение в правительстве. Это отражает позицию правительства по созданию укрупненных регуляторов", - сказал тогда Артемьев, уточнив при этом, что его ведомство такое слияние поддерживает.

ФСТ, что вполне логично, такая перспектива не обрадовала, и спустя несколько месяцев она добилась передышки: члены рабочей группы экспертного совета при правительстве признали нецелесообразным создание единого федерального органа исполнительной власти с передачей ему полномочий тарифного и антимонопольного ведомств.

В последовавшие за этим два года тема единого регулятора больше активно не поднималась: создавалось ощущение, что главе ФСТ удалось отстоять свое и вопрос сошел на нет. Однако в июне этого года стало известно о письме министра экономического развития Алексея Улюкаева в адрес Дмитрия Медведева. Ведомство обратилось в правительство с предложением рассмотреть возможность создания единого регулятора естественных монополий, рассказывал "Интерфаксу" источник в финансово-экономическом блоке правительства. При этом Минэкономразвития предлагало регуляторные функции в отношении инфраструктурных отраслей вывести из-под компетенции отраслевых министерств и соответствующих служб - ФАС и ФСТ.

В публичной плоскости чиновники оказались менее прямолинейны. Например, помощник президента Андрей Белоусов заявил, что "с настороженностью" относится к идее Минэкономразвития. Да и сам Алексей Улюкаев позже высказывался о предложении ведомства несколько иначе: "Почему должен создаваться новый орган, существующих вполне достаточно. Имеется в виду, что Минэкономразвития могло бы играть более явную роль в этом направлении как нормоустанавливающая организация. А ФСТ была бы, но как нормоприменяющая организация".

Однако дни ФСТ к тому моменту уже были сочтены.

ФАС плюс ФСТ равно инфляция минус

Вплоть до самого прекращения существования ФСТ все говорило о том, что сдержанным рост тарифов в ближайшее время вряд ли будет. Инфляция после украинских событий, последовавших за ними санкций, падения цен на нефть и девальвации рубля вновь отвоевала двузначные рубежи.

Все в том же апреле после крупнейшего ежегодного совещания с региональными органами регулирования Сергей Новиков заявлял, что итоговая цифра по индексации тарифов в 2016 году вряд ли будет меньше 7,5%. Но одновременно добавлял, что рост тарифов для монополий в 2016 году может быть разным, хотя и не "сильно двузначным".

Однако в новой конфигурации двузначной индексации цен монополиям не удалось добиться ни по одной из основных отраслей (правда, дело тут не только в смене регулятора: за скромную индексацию были и обеспокоенное рецессией Минэкономразвития, и сражающийся с инфляцией Центробанк). Ставки теперь не только не предлагается индексировать по инфляции или больше, но организовалась даже игра "на понижение". Так, ФАС до последнего времени предлагала повысить тарифы на газ в 2016 году на цифру в районе 5%. Минэкономразвития же, глава которого Алексей Улюкаев в начале декабря заявил, что его ведомство и дальше продолжит "проводить политику так называемую инфляция минус", настаивало и вовсе на 2%.

Игорю Артемьеву ничего не оставалось, как сдаться под этим натиском. "Мы сделали расчеты соответствующие и увидели, что "Газпрому" и так будет хорошо, согласились на 2%", - сказал он на днях, отвечая на вопрос "Интерфакса".

Основой своей дальнейшей работы глава ФАС провозгласил отказ от закона "О естественных монополиях" и принятия новых правил работы такого рода компаний. Свои сомнения в "естественности" их монополизма Артемьев планомерно отстаивал в течение долгих лет. Однако теперь к его словам, безусловно, прислушаются. Не зря же в среде бизнеса уже появились слухи о грядущем повышении руководителя нового "мегарегулятора" до поста вице-премьера. Впрочем, сам он пока отрицает получение подобного приглашения.

Таможня отдает добро?

Вопрос об объединении ряда ведомств после решений о слиянии ФАС и ФСТ вновь стал особенно актуален: "кто следующий?". Старую как мир идею слияния Минфина и Минэкономразвития реанимировать пока не удается: руководство страны привыкло принимать ключевые решения на фоне разноголосицы двух ключевых ведомств.

В начале октября, на форуме в Сочи, Дмитрий Медведев четко дал понять: "Первые шаги по оптимизации мы уже сделали, есть ряд поручений президентских и правительственных, есть ряд решений, в том числе по объединению ряда органов, включая ФАС и ФСТ. Есть ряд предложений по другим слияниям и объединениям, но о них мы расскажем позже".

И кто же дальше? Наиболее очевидным, учитывая быстро распространявшиеся слухи об интеграции информационных систем таможенной и налоговых служб, стало слияние ФНС и ФТС.

О том, каким образом будет проходить это слияние (или поглощение?), различные высокопоставленные чиновники рассказывали без большой охоты, но их заявления стали вызывать все меньше сомнений в том, что сам по себе этот вопрос также станет делом времени.

В частности, помощник президента Андрей Белоусов заявлял, что "нужно ускорить объединение информационных платформ служб и создать единую". А первый замглавы Минэкономразвития Алексей Лихачев высказался об идее как о теоретически возможной и совсем не новой с точки зрения международного опыта. Аналогичные мнения звучали и из уст других ньюсмейкеров.

Еще чуть более чем через месяц после этого стало известно о первых шагах: правительство подтвердило намерение объединить информационные системы ФТС и ФНС. По словам главы Минфина Антона Силуанова, это позволит серьезно увеличить собираемость налогов.

По данным ряда СМИ, для реформы ФТС сегодня достаточно не только политической воли, но и принятых уже решений. Так, по данным источников РБК, она произойдет в рамках оптимизации контрольно-надзорных органов, которая проводится по поручению премьер-министра от 28 июля 2015 года. Сократить структуру контрольно-надзорных органов 13 июля поручил правительству президент Владимир Путин.

Издание пишет, что вслед за фискальной функцией (контроля над поступлением средств от таможенной деятельности в федеральный бюджет), которую заберет ФНС, ФТС лишится всех основных функций таможенного контроля в пользу ФСБ. Впрочем, заранее списывать таможню со счетов было бы ошибкой. Как минимум - не стоит забывать, что биография руководителя ФТС сильно переплетена с биографией руководителя одной из госкорпорации, чья биография, в свою очередь, сильно переплетена… Одним словом, административная реформа в России - это трудно предсказуемый, но очень увлекательный процесс.