Вмешательство ФАС не мешает воровству

Исследователи из Высшей школы экономики изучили практику закупкок лекарств в одном из российских регионов и доказали, что даже вмешательство ФАС не может прекратить воровство и превратить липовую конкуренцию в настоящую

Москва. 6 августа. FINMARKET.RU - Госзакупками в России не довольны все - и граждане, и правительство. Все знают, что с их помощью чиновники незаконно обогащаются, покупают себе баснословно дорогие автомобили и "в строгом соответствии с законом" отдают выгодные подряды тем компаниям, которые им больше по душе.

Масштабы воровства в системе государственных закупок оценивают чуть ли не в триллион рублей, 27% российских предпринимателей, опрошенных Всемирным банком, признались, что в 2011 году пытались получить госконтракт при помощи взятки, средний размер взятки - примерно 15% от стоимости контракта.

Главный борец с коррупцией в системе госзакупок - Федеральная антимонопольная служба. Именно чиновники этого ведомства создали действующую в России законодательную базу и именно они разбирают жалобы на нарушение правил во время проведения конкурсов на право получить госконтракт.

В прошлом году между ФАС и Министерством экономического развития шла ожесточенная битва за будущее системы госзакупок. Чиновники ФАС настаивали, что закон о госзакупках (ФЗ-94) надо сохранить, чиновники из Минэкономразвития продвигали "Федеральную контрактную систему" - принципиально новую архитектуру регулирования госзакупок. ФАС ссылалась на положительный опыт: ФЗ-94 помог сохранить миллионы рублей и неплохо себя зарекомендовал. И проиграла - с января 2014 года ФЗ-94 прекратит свое действие, а ФКС начнет работать.

Поможет ли новый закон в борьбе с воровством пока не понятно. Но Елена Подколзина и Мария Островная из Высшей школы экономики доказали, что старый точно никуда не годился. Они утверждают, что управление закупками по ФЗ-94 привело к тому, что компании не просто подкупали чиновников, но и выстраивали с ними долгосрочные партнерские отношения. Когда ФАС пыталась сломать эти коррупционные цепочки, формально дела шли на поправку - участников конкурсов становилось больше. Но в реальности цена не менялась, а липовую конкуренцию изображали подставные компании.

Лекарства за бюджетные деньги

Свою теорию Подколзина и Островская доказывают на примере некого российского региона (его название они не раскрывают), где лекарства для нужд области закупались через высокопоставленного чиновника, который был аффилирован с некой компанией. Когда ФАС выявила нарушения и предписала снять ограничения для участия в аукционе и дать шанс другим поставщикам, число участников выросло. Правда "конкуренты" были липовыми, а цена контракта осталась прежней.

Это означает, что заказывать у своих не перестали, просто делать это стали не так нагло. Антимонопольное вмешательство привело к появлению поддельной конкуренции, а не к честным аукционам без коррупции.

• В отличие от частного бизнеса государство ограничено в выборе способов покупки товаров и услуг для своих нужд из-за высоких коррупционных рисков. Антимонопольные органы традиционно стремятся увеличить число участников аукционов, что повышает конкуренцию и соответственно снижает затраты государства.
• До 2010 года система закупок лекарств в России работала так: объявлялся конкурс - открытый или закрытый, затем вскрывали конверты с ценой, единственным критерием отбора была цена.
• Предквалификационный отбор не проводился, но каждая компания должна была иметь лицензию на торговлю лекарствами. Можно было также установить дополнительное требование - банковскую гарантию и отсутствие поставщика в списке недобросовестных. Лоты также можно было объединять - это отсекало малые и средние компании, которые не могли справиться с большими объемами поставок.

В уездном городе N

• В 2009 году комитет по здравоохранению некой области, который отвечал за закупку лекарств для медучреждений региона, проводил аукционы по покупке медикаментов и ограничивал при этом конкуренцию на них, что заметили в ФАС.
• Дистрибьютор, который получил эти контракты, по мнению ВШЭ, был не просто "деловым партнером комитета" - это была фирма, специально созданная для хищений.
• Во-первых, сумма сделок между двумя сторонами превысила 99 % от общей суммы сделок каждой стороны.
• При этом каждый выигрыш аукциона компания освещала на своем сайте, чтобы, видимо, улучшить репутацию.
• Если конкурс был объявлен любой другой организацией, доля выигрыша этого дистрибьютора резко падала.
• Во-вторых, уровень конкуренции, измеряемый числом участников, и снижение цены контракта были очень низкими. В большинстве аукционов вообще участвовала только эта компания.
• Чтобы доказать причастность чиновников комитета к подтасовке результатов отбора, исследователи собрали данные по всем закупкам лекарств с 2008 по 2010 годы. Изучались два показателя: число участников и снижение цены контракта. Всего в области за этот период комитет провел 175 аукционов именно комитетом, 350 аукционов провели другие госорганы.
• Аффилированная компания, как выяснилось, участвовала во всех аукционах. Но если торги организовывал комитет, то компания выигрывала всегда, а конкурентов у нее обычно вообще не было.

Команда ФАС не работает

Антимонопольщики проанализировали данные торгов после получения жалобы и вынесли предписания снять ограничения для участия в аукционах других дистрибьюторов. Арбитражный суд подтвердил это решение. Ученые изучили поведение комитета и аффилированной компании до получения предписания ФАС и после.

• Экономисты утверждают, что эта конкуренция была липовой. Комитет и аффилированная компания нашли новый способ обойти закон, создавая фиктивных конкурентов "своей" компании.

• Для доказательства этой теории исследователи изучили разницу в ценах на аукционах в целом по региону и на торгах комитета. Оказалось, что после решения ФАС цена у аффилированной компании на торгах комитета стала даже выше на 2,3% по сравнению со средней ценой на торгах других ведомств.

• При условии свободной конкуренции цена всегда снижается, а не растет. Это доказывает, что компании-конкуренты были липовыми и не пытались конкурировать с аффилированной организацией. Схема снижала риски чиновников, но конкуренции не помогала.

• При других вариантах конкуренты действительно получали заказы, но они были ничтожно малы по сравнению с теми, что получала аффилированная компания. По мнению ученых, это показывает, что между компаниями существовала договоренность: нужная компания дает выиграть фиктивной, чтобы создать иллюзию конкуренции, та получает небольшие деньги за то, что не мешает нужной компании выиграть в крупных торгах.

• Аффилированная компания не только выигрывала аукционы на поставку лекарств, но и получала от комитета деньги, необходимые на покупку банковских гарантий, без которых ее не допустили бы к участию в аукционе.

• Экономисты считают, что такие денежные трансферты - верный признак тог, что отношения комитета и аффилированной компании укрепились и стали долгосрочными.