"Бюджетное правило" не застрахует Россию от кризиса

Россия поступила умно, приняв "бюджетное правило", уверены экономисты МВФ, оно немного снизило зависимость страны от колебаний мирового спроса на нефть и газ. Но даже самое строгое правило не застрахует от кризиса: нужно срочно диверсифицировать экономику

Нью-Йорк. 11 ноября. FINMARKET.RU - Страны, экспортирующие природные ресурсы, все чаще прибегают к так называемому бюджетному правилу - специальным ограничениям на госрасходы, которые позволяют немного снизить зависимость экономической политики от мировой конъюнктуры и сделать запасы на черный день. Благодаря таким правилам сглаживается влияние экономических циклов на внутренний рынок и бюджетную политику. В ряде стран, например в Чили, бюджетные правила оказались крайне успешными.

В России тоже есть бюджетное правило, которое начало работать с этого года. В основу бюджета положены средние за пять лет цены на нефть - это серьезно ограничивает рост бюджетных расходов во время бума на рынках.

Экономисты МВФ задались вопросом: как должно выглядеть идеальное бюджетное правило для стран - экспортеров нефти. Россия, как оказалось, делает все правильно. Как раз самыми эффективными являются бюджетные правила, которые не просто контролируют баланс бюджета, но и снижают зависимость страны от циклических колебаний мировой экономики.

Однако даже самое строгое бюджетное правило само по себе не защитит страну, например, от внезапного кризиса, подобного кризису 2008 года. Нужно диверсифицировать экономику, иначе любое падение цен на нефть так и будет вести к драматическим последствиям и для бюджета, и для страны в целом.

Какие бывают бюджетные правила

Правительства вводят бюджетные правила, чтобы достигнуть или поддержать баланс бюджета. Благодаря подобным правилам власти фактически контролируют налогооблагаемую базу, которая лежит в основе доходов бюджета. Они могут следить, как доходы домохозяйств меняются в зависимости от условий в экономике.

У бюджетного правила есть две основные функции:

• оно устанавливает определенное значение профицита бюджета к ВВП. Тем самым контролируется динамика госдолга к ВВП. Если в стране наблюдается дефицит бюджета, то благодаря правилу он снижается.

• Бюджетное правило снижает колебания делового цикла: помогает сгладить разрыв между реальными доходами бюджета и потенциальными доходами в разные периоды цикла.

Есть несколько вариантов бюджетного правила в зависимости от функций, которое оно выполняет.

• Правило сбалансированного бюджета. Ежегодно государство балансирует бюджет, любое изменение цен на нефть сразу же перекладывается на домохозяйства и бизнес с помощью изменения налогов и расходов. Подобное правило усиливает влияет циклов на экономику, но в долгосрочной перспективе помогает поддержать баланс бюджета и чистый долг.

• Правило структурного профицита. Правительство так рассчитывает поступления от налогов и продажи нефти, чтобы бюджет всегда оставался профицитным. При этом правительство не стремится менять налоги и расходы. Данное правило не связано с циклом: оно не снижает и не повышает спрос. Подобное правило используется в Чили.

• Контр-циклическое бюджетное правило. Согласно этому правилу правительство экономит. Профицит бюджета и госдолг серьезно реагируют на изменение цен на нефть. При этом в период снижения цен правительство много тратит, чтобы сгладить цикл.

• Допускаются и промежуточные варианты: например, в Норвегии правило балансирует бюджет без учета доходов от нефти, но допускает возможность контрциклических мер.

Как работает экономика Алжира, Казахстана и Венесуэлы

Экономисты МВФ построили модель, которая анализирует взаимодействие небольшой экономики, зависимой от экспорта нефти, и всего остального мира. Любой шок, возникающий в мировой экономике, влияет на страну через несколько каналов: цены на нефть, торговлю и финансовые связи. На этой модели экономисты протестировали эффективность разных бюджетных правил.

• Модель предполагает, что домохозяйства и бизнес оптимизируют свою деятельность. И население, и бизнес планируют свои расходы с учетом финансовых и временных ограничений и не строят планы на отдаленное будущее.

• Кроме того, она учитывает взаимосвязь между уровнем госдолга, чистыми иностранными активами, человеческим капиталом и накопленным основным капиталом в экономике. Модель также предполагает взаимодействие бюджетной и денежной политики.

• Домохозяйства платят налоги со своих доходов и расходов. Они не делают накоплений и каждый раз полностью потребляют свою зарплату. При этом домохозяйства могут мягко изменить свою систему потребления в зависимости от внешних условий.

• Рост госдолга приводит к сокращению богатства домохозяйств.

• Производство в такой системе многоуровневое. С помощью капитала, труда и нефти производятся промежуточные товары, часть из которых торгуется на мировом рынке, а часть - внутри страны.

• С помощью промежуточных товаров, которые были импортированы или произведены внутри страны, создаются товары конечного потребления.

• Некоторая доля нефти, таким образом, потребляется напрямую населением. От цен на нефть также зависит стоимость некоторых товаров, входящих в потребительскую корзину. Рост цен на нефть ускоряет инфляцию в экономике.

• Основными поставщиками капитала являются предприниматели. Фирмы платят налог на прибыль государству, а также зарплаты и дивиденды населению.

• Нефтяная рента - это разница между издержками на добычу нефти и ее рыночной стоимостью. Она может быть распределена между домохозяйствами, правительством и иностранными акционерами.

Экономисты проверили модель на 35 небольших странах - экспортерах нефти. Они выбрали среднее значение показателей для них. Эта модель иллюстрирует, как функционируют экономики таких странах, как Алжир, Казахстан, Азербайджан, Кувейт, Сирия и Венесуэла.

• На долю нефти приходится 10% от совокупного экспорта.

• Чистый госдолг такой страны составляет 30% ВВП. Частное потребление и инвестиции составляют соответственно 60% и 20% ВВП.

• Экспорт и импорт составляют примерно 40% ВВП.

• Внутри страны потребляется нефти на 6,5% ВВП. Это приблизительно 4% потребительской корзины. Остальное уходит на производство промежуточных товаров. Спрос на нефть внутри страны никак не влияет на цены на мировом рынке.

• Доля такой страны в мировом ВВП составляет порядка 1%.

• Примерно 75% ренты с природных ресурсов забирает правительство, а остальное – бизнес. Расходы на добычу нефти составляют 40% от ее стоимости на рынке.

Экономику нужно защищать от циклических колебаний

Экономисты проанализировали, какое бюджетное правило лучше всего подойдет такой стране, если она столкнется с шоком роста спроса или снижения предложения. И в обоих случаях цены подскочат на 20%. Причем высокие цены сохранятся в течение трех лет.

В основе роста цен лежит шок предложения

• Внезапное сокращение предложения приводит к скачку цен в первый год. В последующие два года цены будут снижаться.

• Рост мирового ВВП замедляется, с ним падает и спрос на товары, которые производит страна.

• Это компенсирует рост реальной стоимости экспорта нефти. Торговый баланс выправляется.

• Из-за роста цен на нефть начинает ускоряться инфляция, но ее рост компенсируется снижением цен на другие продукты.

• Как только цены падают, сокращается и выпуск экономики, любое снижение инфляции также ударяет по выпуску.

В основе роста цен лежит шок спроса

• В мире резко увеличивается ликвидность, что приводит к росту спроса на все товары, включая нефть.

• Падает стоимость кредитов, население и бизнес начинают занимать, чтобы оплатить рост потребления и инвестиций.

• В мире сокращаются сбережения и падает курс валют. Правда, после спада сбережения вновь начинают расти.

• Благодаря росту спроса цены на нефть вырастут на 20% в ближайшие три года. Но затем пузырь разорвется и начнется спад.

• Этот шок увеличивает спрос и цены на весь экспорт страны.

• Повышается инфляция, а выпуск экономики становится более волатильным. В этом случае сокращение инфляции не так сильно снижает темпы роста, как в предыдущем случае.

И в том и в другом случае эффективным оказывается контрциклическое бюджетное правило. Использование остальных правил приводит к более сильным колебаниям выпуска и инфляции - они их не сглаживают. Снизить волатильность политики можно, сберегая часть профицита во время периода бума. Бюджетные правила помогают дисциплинировать бюджетную политику и усилить действие других контрциклических мер.

Чтобы снизить роль циклов, нужен такой инструмент, который бы одновременно влиял и на выпуск, и на инфляцию. Им может стать налог на рабочую силу: он влияет одинаково на оба показателя. Также дополнить эту политику можно с помощью расходов бюджета.

Также многие страны принимают такие меры контрциклической политики, как введение различных видов страховки от безработицы и других форм защиты населения от спадов. Но использование таких инструментов должно сопровождаться использованием других мер, которые позволят компенсировать бюджетные расходы.

Что поможет России, Канаде и Ботсване?

Не все экспортеры нефти попадают под предложенное экономистами описание. В МВФ рассмотрели и другие варианты.

Нефть находится в частных руках, бюджетные правила не так эффективны

• На долю властей приходится 10% доходов от продажи нефти, все остальное достается бизнесу. Примерно такая ситуация складывается в Австралии и Канаде.

• В таком случае правила мало влияют на балансы бюджетов. А доходы от продажи нефти распределяются в обществе благодаря действиям рынка.

• Инфляция в такой экономике остается достаточно волатильной, но влияние изменений на рынке на динамику ВВП меньше. Однако, как только выпуск начинает падать, ограничить инфляцию уже сложно. Любое снижение инфляции происходит за счет снижения выпуска.

• В такой экономике сами компании и население делают сбережения во время периода роста. Тогда потребление чуть выше, чем если бы большую часть доходов контролировало государство.

Экономикам, подсевшим на нефтяную иглу, поможет диверсификация

• В странах ОПЕК доля добычи нефти в экономике куда больше, чем обычно. В такой экономике доля ненефтяного сектора ниже, и он мало влияет на колебания выпуска и спроса.

• Доля нефти в экспорте стран, входящих в эту группу, составляет примерно 25%. В эту категорию попадают Россия, Индонезия, Тунис, Вьетнам и другие. Таким странам также следует проводить контрциклическую политику.

• Чем больше экономика зависит от нефти, тем сильнее на нее влияют кризисы: растут дефициты бюджета и госдолг в случае падения цен.

• Основная рекомендация для таких стран - это диверсификация экономики.

• Из-за внешнего шока, особенно шока предложения, выпуск в таких странах падает быстрее, хотя инфляция может оставаться высокой.

Даже если нефть досталась иностранцам, бюджетное правило нужно вводить

• В таких странах, как Ботсвана и Папуа - Новая Гвинея, нефтью владеют иностранные компании. Экономике страны достается лишь небольшая доля ренты через налоги.

• Властям все равно приходится принимать меры контрциклической политики, чтобы сохранить баланс бюджета. Правительство в такой ситуации в меньшей степени защено от падения налоговых сборов.