Александр Буксман: число привлеченных за взятки компаний удвоилось за пять лет
Первый заместитель генпрокурора рассказал о состоянии борьбы с коррупцией и международном сотрудничестве в этой сфере
Москва. 9 декабря. INTERFAX.RU - О состоянии борьбы с коррупцией, международном сотрудничестве в этой сфере в интервью агентству "Интерфакс" рассказал первый заместитель Генерального прокурора РФ Александр Буксман.
- Александр Эмануилович, сегодня Международный день борьбы с коррупцией, и это еще один повод поговорить о том, как в нашей стране обстоят дела с борьбой с этим злом, какова роль Генеральной прокуратуры в реализации положений Конвенции ООН против коррупции?
- В этот день – 9 декабря 2003 г., который впоследствии был провозглашен Генеральной Ассамблеей ООН Международным днем борьбы с коррупцией, в г. Мериде (Мексика) была открыта для подписания Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции.
При этом государства-участники отмечают исключительно важное значение международного сотрудничества в области противодействия коррупции и борьбы с ней, поскольку это явление уже не представляет собой локальную проблему, а превратилось в транснациональную угрозу.
Президентом РФ Генеральная прокуратура определена в качестве органа, ответственного за реализацию положений Конвенции ООН против коррупции по всем вопросам взаимной правовой помощи, за исключением гражданско-правовых вопросов. Генпрокуратура при этом обеспечивает участие РФ в функционировании обзорного механизма Конвенции.
- Что из себя представляет этот механизм?
- Он функционирует в форме межправительственного процесса, который призван оказывать государствам-участникам содействие в осуществлении Конвенции. Обзор в отношении каждого государства–участника проводится двумя другими государствами–участниками. При этом одно из двух проводящих обзор государств должно представлять тот же географический регион и желательно с аналогичной правовой системой. Отбор государств-участников осуществляется путем жеребьевки. Длительность обзора рассчитана на два цикла по пять лет каждый.
- Коснулся ли нашу страну антикоррупционный обзор и каковы его результаты?
- В рамках второго цикла Россия совместно с Руандой оценивает законодательство Малави на предмет выполнения положений Конвенции по вопросам предупреждения коррупции и возврата активов. Также российские правительственные эксперты совместно с представителями Палестины начали процедуру обзора законодательства Молдавии. Кроме того, Албания и Зимбабве приступили к изучению российского законодательства на предмет имплементации соответствующих положений Конвенции.
В настоящее время Генпрокуратурой России завершила работу по заполнению разработанного Управлением ООН по наркотикам и преступности комплексного контрольного перечня вопросов для самооценки, который передан экспертам из обозревающих стран для изучения. Документ представляет из себя подробный анализ национального антикоррупционного законодательства, в котором значительное внимание уделено лучшим практикам и мерам по реализации Конвенции.
Кроме того, высокой оценки коллег заслужили проводимые на базе Генпрокуратуры России подготовительные курсы для контактных лиц и правительственных экспертов из различных стран мира, участвующих в обзоре Конвенции ООН против коррупции. Такие курсы ежегодно проводятся нами совместно с Управлением ООН по наркотикам и преступности начиная с 2012 года. Последние такие курсы состоялись в мае нынешнего года, и в них приняли участие представители Болгарии, Венесуэлы, Зимбабве, Казахстана, Колумбии, Коста-Рики, Монголии, Сейшельских островов, Узбекистана, Чили, Эфиопии и Ямайки, а также российские эксперты. В общей сложности за эти годы обучение прошли правительственные специалисты из более чем 60 стран мира.
- Есть еще один известный международный антикоррупционный механизм – Группа государств против коррупции, или сокращенно ГРЕКО. Какая практическая польза от нашего участия в этой организации?
- Участие в ГРЕКО оказало серьезное влияние на наше внутреннее законодательство. Исполняя высказанные нам рекомендации, российские государственные органы проделали масштабную работу, которая, по сути, привела к в реформе целых направлений антикоррупционного законодательства в самых различных сферах деятельности. Многие меры с течением времени показали свою эффективность. Например, именно с учетом рекомендации ГРЕКО в своё время была установлена административная ответственность юридических лиц за незаконное вознаграждение, передаваемое от их имени. Десятилетняя практика реализации соответствующей статьи Кодекса об административных правонарушениях показала, что это весьма успешная мера противодействия коррупции. Ежегодно к данному виду ответственности привлекаются порядка 500 организаций, а суммы штрафов за каждый такой случай исчисляются миллионами рублей.
При этом, хоть соответствующий оценочный раунд ГРЕКО и завершен, мы продолжаем совершенствовать данный правовой институт: в частности, обращаем внимание на то, чтобы уличенные в таких правонарушениях организации не участвовали в госзакупках, и для этих целей ведем реестр юридических лиц, привлеченных к административной ответственности по названной статье Кодекса.
Кроме того, для нас участие в ГРЕКО – это не только взаимные оценки и выполнение рекомендаций, это уникальная экспертная площадка для обмена опытом, лучшими практиками борьбы с коррупцией. Активно изучаем опыт других государств в профилактике коррупции, пытаемся распространить его у себя, адаптировать лучшие практики к нашей правовой системе. К примеру, анализ страновых докладов показал, что ГРЕКО рекомендует многим государствам обеспечить возможность для лиц, на которые распространяется антикоррупционное законодательство, получать конфиденциальную консультацию по вопросам соблюдения этических норм и антикоррупционных стандартов поведения, включая разрешение возможного конфликта интересов в конкретных ситуациях.
Такие рекомендации, например, высказывалась Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Латвии, Польше, Румынии, Словении, Хорватии и другим государствам.
С учетом нашей внутренней потребности в такой мере мы посчитали целесообразным в качестве профилактики коррупции в организациях с государственным участием – а это одна из наиболее коррупциогенных сфер ввиду освоения огромных бюджетных средств – внедрить консультирование работников таких организаций по вопросам применения законодательства о противодействии коррупции. Для этого Генпрокуратура заключила соглашение с Минтрудом России, Высшей школой экономики и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Документ предполагает оказание работникам организаций, на которые распространяются антикоррупционные обязанности, запреты и ограничения, конфиденциальных консультаций по применению законодательства о противодействии коррупции, включая вопросы, связанные с предотвращением и урегулированием конфликта интересов в конкретных ситуациях. Для этих же целей создана цифровая платформа, которая презентована в сентябре этого года.
- А какова на настоящий момент оценка со стороны ГРЕКО ситуации с борьбой с коррупцией в РФ?
- Начиная с 2007 года, а именно тогда Россия вступила в ГРЕКО, в отношении нашей страны проведены уже четыре оценочных раунда. Первые три успешно пройдены, причем третий раунд, посвященный криминализации преступных деяний и прозрачности финансирования политических партий, нами успешно завершен совсем недавно – в июне этого года. В настоящее время продолжается работа по выполнению рекомендаций четвертого раунда оценки, которые касаются предупреждения коррупции среди членов парламента, судей и прокуроров.
Вообще, мы всегда серьезно относимся к выполнению своих международных обязательств, и достаточно сказать, что за всё время участия в ГРЕКО Россия, в отличие от многих европейских стран, включая признанных лидеров в антикоррупционных рейтингах, таких как Швеция, Дания, Швейцария, Германия, Франция, никогда не находилась в статусе "в целом не выполняющей рекомендации ГРЕКО". А это, разумеется, укрепляет авторитет страны на международной арене.
Мы считаем, что эта организация, объединяющая государства Совета Европы, а также США и Беларусь (кстати, скоро к ним присоединится и Казахстан), проведением взаимных экспертных оценок помогает выявлять недостатки национальной антикоррупционной политики и призывает государства к проведению необходимых реформ.
- А нам есть чем поделиться с зарубежными коллегами? Какой российский опыт борьбы с коррупцией можно считать востребованным?
- Конечно. Например, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Этот институт неизвестен большинству европейских государств, однако его значимость трудно переоценить, поскольку он позволяет вскрыть и устранить возможные проявления коррупции ещё до того, как они воплотятся в жизнь.
На прошлой неделе в ходе 84-го пленарного заседания ГРЕКО мы организовали в здании Совета Европы выставку плакатов по антикоррупционной тематике. Речь о тех работах, которые были представлены на международном молодежном конкурсе социальной антикоррупционной рекламы "Вместе против коррупции!", инициированном Генпрокуратурой России. Рисунки участников конкурса настолько понравились ГРЕКО, что мы по просьбе Секретариата оставили их для дальнейших экспозиций.
В рамках этого же пленарного заседания ГРЕКО мы поделились с коллегами информацией о новых полномочиях Генеральной прокуратуры в области международного антикоррупционного сотрудничества вне уголовно-правовой сферы. Россия, кстати, одной из первых обратила внимание мирового сообщества на необходимость более эффективного международного сотрудничества в вопросах профилактики коррупции. Дело в том, что зачастую необходимость в получении информации из-за рубежа о недвижимости, компаниях или счетах возникает задолго до возбуждения уголовного дела, при проверке соблюдения должностным лицом законодательства о противодействии коррупции.
- Нельзя ли поподробнее о новых полномочиях прокуратуры?
- Как известно, российским законодательством для противодействия коррупции на чиновников и работников организаций государственного сектора возлагается целый ряд обязанностей, запретов и ограничений. Среди них – декларирование доходов, расходов, имущества и обязательств имущественного характера, запреты иметь счета в зарубежных банках, владеть и пользоваться иностранными финансовыми инструментами, заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении коммерческими организациями, ограничения, связанные с трудоустройством лиц в организации после увольнения с государственной и муниципальной службы и др.
Прокурорский надзор в этом направлении наряду с многочисленными способами проверки соблюдения этих требований делает бессмысленными попытки недобросовестных чиновников скрывать на территории России незаконно полученные доходы, имущество, иные ценности, счета в кредитных организациях. Именно поэтому коррупционеры в последние годы все чаще прячут имущество и денежные средства за пределами нашей страны, открывают там счета и ведут бизнес.
Так вот для проверки соблюдения российскими гражданами антикоррупционных запретов на территории других стран Генпрокуратура федеральным законом определена уполномоченным органом по взаимодействию с компетентными органами иностранных государств. Ранее, кстати, такого единого уполномоченного органа, канала и порядка получения сведений из-за рубежа не было, а это нередко приводило к отказу в предоставлении информации со стороны компетентных органов иностранных государств. Теперь пока еще небольшая практика рассмотрения международных запросов данной категории свидетельствует о том, что многие из них исполняется надлежащим образом. Получаемые из-за границы сведения используются при проведении проверок, выявлении нарушений закона и влекут применение мер ответственности.
В то же время мы еще сталкиваемся с фактами отказа в исполнении российских запросов, которые связаны с отсутствием четкой регламентации такого сотрудничества в международных документах. Эта проблема будет на следующей неделе по нашей инициативе обсуждаться на специальном международном мероприятии в рамках 8-й сессии Конференции государств – участников Конвенции ООН против коррупции.
- А как мы сотрудничаем в антикоррупционной сфере с нашими ближайшими соседями - странами СНГ?
- В рамках Содружества Независимых Государств успешной площадкой является Межгосударственный совет по противодействию коррупции. Он создан в 2013 г. шестью государствами СНГ (РФ, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия и Таджикистан). Это орган отраслевого сотрудничества государств – участников СНГ. В ходе встреч происходит обмен информацией о практике борьбы с коррупцией в своих странах, обсуждение перспектив дальнейшего развития сотрудничества в сфере противодействия коррупции.
- В международных отношениях все шире практика экстерриториального преследования юридических лиц за дачу взятки с последующей выплатой штрафов в бюджет преследующего их государства. Планируется ли в России введение ответственности компаний за "иностранное" взяточничество?
- Такой способ урегулирования споров особенно активно используется США, которые в соответствии с Законом США о коррупции за рубежом добились поступления в собственный бюджет значительных сумм от ряда иностранных компаний, в том числе российских. Экстерриториальное действие имеет и закон Великобритании о взяточничестве. Согласно законодательству РФ, как российские, так и иностранные юридические лица подлежат административной ответственности за дачу взятки за пределами России только в случае, если правонарушение направлено против интересов РФ либо заключен соответствующий международный договор. При этом количество юридических лиц, привлеченных к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ за дачу незаконного вознаграждения на территории России, постоянно растет и за последние пять лет увеличилось почти в два раза - с 233 в 2014 году до 439 в 2018.
Привлекаются к ответственности и иностранные компании. Например, зарегистрированной в Казахстане компании российским мировым судом был назначен штраф в 20 млн. рублей за перевод должностному лицу Читинской таможни на банковскую карту 4,5 млн. рублей в качестве взятки за оказание содействия в беспрепятственном экспорте продукции. Представитель филиала турецкой компании передал врио заместителя руководителя УФМС России области взятку за уменьшение суммы штрафа по делу об административном нарушении, в связи с чем мировым судом акционерной компании назначен штраф в размере 1 млн. рублей.
Определенные трудности возникают в связи с тем, что международные договоры о противодействии коррупции не регламентируют порядок передачи материалов для осуществления административного преследования. Однако некоторые из них содержат положения, позволяющие оказывать взаимную правовую помощь вне рамок уголовного судопроизводства. Это Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, согласно которой в случае, если в соответствии с правовой системой государства уголовная ответственность к юридическим лицам неприменима, то власти должны обеспечить применение эффективного и соразмерного неуголовного наказания, включая финансовые санкции. При этом каждая сторона должна оказывать максимально быструю и эффективную правовую помощь другой стороне не только в уголовных расследованиях, но и неуголовных судебных преследованиях, возбуждаемых против юридического лица.
Конвенцией ООН против коррупции также предусмотрено оказание государствами-участниками друг другу самой взаимной правовой помощи в судебном разбирательстве в связи с преступлениями, за совершение которых к ответственности может быть привлечено юридическое лицо. Однако КоАП РФ предусматривает месячный срок административного расследования с возможностью продления еще на месяц. Этого явно недостаточно для направления запроса о правовой помощи в иностранное государство, производства на его территории необходимых действий, получения запрашиваемых материалов и направления протокола в суд. В этой связи Минюст России разработал проект федерального закона, предусматривающий увеличение указанного срока до одного года.
Кроме того, реализованы инициированные Генеральной прокуратурой поправки в законодательство, которые будут способствовать повышению административных штрафов за незаконное вознаграждение от имени и в интересах юридических лиц. Введен запрет на участие в государственных и муниципальных закупках тех юридических лиц, которые в течение двух лет до момента подачи заявки на участие в закупке были привлечены к административной ответственности за дачу взятки.
Для реализации этой нормы закона на сайте Генпрокуратуры ведется реестр таких юридических лиц. За 2018 год в реестр включены сведения о более чем 300 юридических лицах, привлеченных к административной ответственности за передачу незаконного вознаграждения. Всего к настоящему времени реестр содержит данные о более 1700 юридических лицах.
