Екатерина Майорова: торговое соглашение между США и Китаем может спровоцировать войну всех против всех

Директор департамента торговых переговоров Минэкономразвития рассказала о текущих спорах РФ в ВТО и спекуляциях относительно возможного выхода США

Москва. 22 августа. INTERFAX.RU - Россия стала членом Всемирной торговой организации 22 августа 2012 года. В этом году завершаются максимальные переходные сроки по обязательствам, взятым Россией при присоединении к ВТО - и можно уже говорить, что входной билет оплачен полностью.

При этом ситуация сейчас в мире кардинально отличается от 2012 года, когда все крупнейшие страны еще придерживались принципов открытости в мировой торговле. О том, не переплатила ли Россия за вход во Всемирную торговую организацию, о текущих спорах РФ в ВТО, спекуляциях относительно возможного выхода США из ВТО, а также о рисках, которые несет для мировой торговли возможное торговое соглашение между США и Китаем в интервью "Интерфаксу" рассказала директор департамента торговых переговоров Минэкономразвития Екатерина Майорова.

- Мы стали членами ВТО семь лет назад. Максимальные переходные обязательства России при присоединении к ВТО были как раз семилетними. Можно уже говорить, что Россия полностью оплатила свой входной билет в ВТО? Подведите краткие итоги: какой был средневзвешенный импортный тариф на момент присоединения к ВТО, можно ли говорить о каком-то негативном эффекте от его снижения?

- У нас осталось две товарные группы - это самолеты и легковые автомобили, - по которым 10 сентября будет последнее снижение. На легковые автомобили ставка снизится в среднем примерно на 2 процентных пункта, на самолеты - на 1,5 процентного пункта (окончательный уровень связывания пошлин на легковые автомобили - 15%, на самолеты - 12,5%). После этого в части наших тарифных обязательств останется еще одно действие, которое произойдет с 1 января 2020 года - это замена тарифной квоты на свинину на плоский тариф на уровне 25% (сейчас у нас действует нулевая внутриквотная ставка и 65%-ная внеквотная ставка). В части либерализации импортного тарифа это будет самый последний шаг, больше мы ВТО ничего не должны по нашим тарифным обязательствам.

До присоединения к ВТО средневзвешенный импортный тариф был равен 9,7%, сейчас он 4,8%. Однако эти цифры тарифной защиты могли бы быть существенно больше - наши обязательства в ВТО позволяют поднять средневзвешенную ставку до 7,6%. Мы с партнерами по ЕАЭС решили пока этого не делать, снизили тарифы на некоторые важные для внутреннего рынка товары. Речь здесь, прежде всего, идет о разного рода комплектующих, компонентной базе, необходимой для создания высокой добавленной стоимости. Но резервы, как говорится, есть.

- Россия присоединилась к ВТО в 2012 году, в эпоху "глобализма" и открытости в мировой торговле. В последние два - три года, в период президентства Дональда Трампа, наиболее популярным словом для описания ситуации в мировой торговле стало слово "войны". США ожесточенно воюют против Китая, можно сказать, и против всего мира. В связи с этим - нет ощущения, что цена входного билета в ВТО, который Россия уже полностью оплатила, была чрезмерной, учитывая нынешние торговые условия и те бонусы, которые мы можем получить от членства в ВТО?

- Мы купили входной билет по минимально возможной на время присоединения цене. Пример с фактическим и теоретически возможным уровнем тарифной защиты - один из многих, иллюстрирующих серьезный запас прочности в условиях нашего присоединения. Конечно, мы рассчитывали на созидательную работу в Женеве, а не на рытье окопов. В этом плане мы вынуждены пока заниматься в ВТО не совсем тем, чем изначально хотели. Но мы не одни, и я уверена, что вместе с партнерами сможем стабилизировать ситуацию и провести реформу организации. Она назрела.

На мой взгляд, на вопрос участия в ВТО надо смотреть несколько в ином ключе. Есть глобальная система правил, которая охватывает практически всю мировую торговлю (98%), и выбор простой - либо вы подписываетесь под этими правилами и играете по ним, либо формируете какую-то свою систему правил. В общем, выбор-то, как мы видим, был невелик. Почти все наши торговые партнеры давно стали членами ВТО, а остальные вели активные переговоры о присоединении. Оставаясь в стороне, мы рисковали продолжать торговлю без правил. Это первый сюжет.

Второй заключается в том, что, поскольку ВТО создает глобальную систему правил, все остальные режимы торговли - более глубокие, преференциальные, то, что принято называть региональными торговыми соглашениями, зонами свободной торговли, таможенными союзами и т.д. - все эти режимы, так или иначе, формируются на платформе ВТО. Даже если гипотетически предположить, что мы не присоединялись бы к ВТО, а продолжали бы торговлю в рамках двусторонних торговых соглашений, эти соглашения все равно базировались бы на правилах ВТО (как наши действующие соглашения о свободной торговле или Договор о ЕАЭС). Однако ни одно из тех соглашений системно проблему дискриминации не решало в силу ограниченного охвата участников. Поэтому, мне кажется, путь у нас был предопределен.

- Тем не менее, текущая ситуация в ВТО такова, что нежелание США переизбирать членов апелляционного органа с большой вероятностью приведет к прекращению исполнения им своих функций с 10 декабря. И тогда главный механизм разрешения торговых споров в ВТО станет, мягко говоря, неэффективным. Будет ли в таких условиях смысл дальнейшего пребывания России в ВТО, если механизм разрешения споров перестанет работать?

- Это правда, что с каждым месяцем растет вероятность того, что в декабре система разрешения споров в существующем виде перестанет выполнять свою роль. Полицейская функция ВТО - а именно ее выполняют арбитры - изменится. Вы обратили внимание, что на наших дорогах в последние годы стало меньше сотрудников ГИБДД - но подавляющее большинство водителей ездит по правилам! Так же будет и с ВТО - тем более что, может, приостановит свою работу только апелляционный орган, а не третейские группы - они как раз продолжат рассматривать споры, как говорится, в первой инстанции. Что касается правовой стороны вопроса, то, во-первых, есть варианты урегулирования проблемы апелляционного органа без США - некоторые страны это уже сделали на двустороннем уровне, со своими основными торговыми партнерами.

Во-вторых, возможно, Соединенные Штаты изменят свою позицию, и тот переговорный процесс, который многие месяцы уже идет в Женеве по модификации правил разрешения споров и совершенствованию системы разрешения споров, тоже даст свои плоды, и на основании каких-то новых договоренностей система будет реанимирована после декабря. Одним словом, опций много. Надеюсь, что эта ситуация временная и, так или иначе, она разрешится.

Я не ставила бы знак равенства между кризисом системы разрешения споров, который был спровоцирован действиями Соединенных Штатов, действиями одного участника организации, и смертью всей организации. Поэтому не думаю, что есть смысл ставить такой вопрос сейчас.

- ЕС уже сейчас ведет консультации с рядом стран, например, с Канадой, о создании временного механизма по арбитражному разрешению споров ВТО. Россия участвует в такого рода переговорах?

- Европейский союз - это крупный участник международной торговли, и это участник ВТО, у которого идет достаточно много судебных разбирательств. Как мы понимаем, ЕС сейчас пытается найти практическое решение по текущим и будущим спорам. Мы видим как преимущества рассматриваемого Евросоюзом решения, так и его риски. Настораживает, прежде всего, его двусторонний характер, поскольку это ведет к фрагментации многосторонней системы. Для нас, естественно, приоритетом является многостороннее решение проблемы апелляционного органа. Однако в ситуации, когда поиск многостороннего решения затягивается, мы понимаем логику выстраивания двусторонних альтернатив.

Мы с ЕС тоже ведем диалог по поводу возможного соглашения по урегулированию споров в случае прекращения деятельности апелляционного органа, но пока у нас (внутри России - ИФ) окончательного решения на эту тему нет.

- Какие все-таки последствия будет нести блокировка функционирования апелляционного органа для споров, в которых участвует Россия?

- В двух спорах, где мы выступаем как истцы - это спор с ЕС по третьему энергопакету и спор с Украиной по энергокорректировкам, которые находятся в стадии апелляции сейчас, - решения будут вынесены независимо от того, что случится в декабре с апелляционным органом. Потому что состав арбитров, которые будут рассматривать наши апелляции, уже утвержден, и они свою работу до конца должны довести.

В споре с Украиной, где мы выступаем ответчиками по железнодорожному оборудованию, по вагонам - точно такая же картина. Спор находится в стадии апелляции, и решения по апелляции должны быть приняты.

В непонятной ситуации у нас оказывается спор с Евросоюзом по энергокорректировкам, по которому еще нет решения Третейского суда, и два спора с США - это наш иск по пошлинам на сталь и алюминий, и американский ответный иск против нас по нашим ответным мерам. Здесь совершенно очевидно, что решения Третейской группы будут вынесены уже после декабря в обоих случаях. И встанет, естественно, вопрос о том, что будет дальше - если апелляционный орган приостановит работу.

- А когда примерно ожидается вынесение решения по спору с ЕС по энергокорректировкам? Он уже очень давно идет и очень важен для России.

- Решение мы узнаем не раньше лета следующего года.

- Значит, по всем спорам, в которых сейчас участвует Россия, если они не находятся уже в стадии апелляции, совершенно непонятно, каковы будут юридические последствия по вынесенным решениям?

- Опять же, если апелляционный орган перестанет работать - да, это корректная оценка ситуации на сегодня. Но она может измениться.

- После того как Россия выиграла важный для всего ВТО прецедентный спор у Украины по транзиту, когда было задействовано разбирательство XXI статьи ГАТТ о нацбезопасности, рассматривается ли теперь возможность оспаривания в ВТО санкций в отношении РФ?

- Все всегда зависит от конкретной меры. Например, вот пошлины на сталь и алюминий, которые Соединенные Штаты тоже ввели якобы в соответствии со статьей XXI ГАТТ ("изъятия по соображениям безопасности"), и по которым у нас есть спор в ВТО, как и у многих других наших коллег, которые тоже подали иски против Соединенных Штатов - вот в отношении этих мер, как нам кажется, перспективы у нас повысились. Потому что на основании того решения арбитров, которое было вынесено по спору с Украиной, мы теперь прогнозируем, что Соединенным Штатам нужно будет показать арбитрам, что у них были чрезвычайные обстоятельства во взаимоотношениях с половиной мира, в том числе со своими ближайшими союзниками, в том числе со своими военными союзниками. Поэтому, я думаю, что здесь прецедент был скорее положительный для нас.

Есть, например, санкционные меры, которые, например, только против России принимались, но которые сконструированы таким образом, что их сложно оспорить в ВТО. Например, это мера против индивидуальных компаний, либо физических лиц. Это просто по определению вне ВТО находится, поэтому здесь, даже независимо от решения по украинскому кейсу, это сложная тема для оспаривания.

- Вернемся к теме торговых войн. Сейчас весь мир смотрит, как США ведут переговоры с Китаем о заключении двустороннего соглашения. Но если это соглашение будет заключено, не будет ли оно, на ваш взгляд, противоречить нормам ВТО и не будет ли оно даже более губительным для будущего ВТО?

- Риски большие есть в таком сценарии развития торговой войны между Соединенными Штатами и Китаем. По крайней мере, то, что доносится до нас из сообщений средств массовой информации, из публичных сообщений высокопоставленных чиновников, которые участвуют в переговорах с обеих сторон.

Например, нас настораживают сигналы о том, что рассматривается какая-то договоренность о закупках Китаем американских товаров. Понятно, что только на основе заявлений в СМИ нельзя делать выводы, но то, как это звучит, очень плохо сочетается с правилами ВТО. Причем с самыми базовыми правилами о предоставлении режима наибольшего благоприятствования - это режим, который гарантирует, что иностранные партнеры (экспортеры или импортеры) не будут дискриминироваться, что вы будете давать кому-то режим лучше, чем всем остальным членами ВТО. То, как рекламируется возможная торговая сделка между Китаем и Соединенными Штатами, выглядит как нарушение. Потому что Китай обещает купить американские товары, но не обещает купить наши товары и товары других стран ВТО в пропорциональном объеме. Соответственно, такого рода сделка с США будет в ущерб интересам всех остальных членов ВТО.

Еще более сомнительной эта история становится, если задумываться о механизмах реализации такой сделки. Каким образом государство может брать на себя юридические обязательства по закупкам? В обычной ситуации внешнеторговые сделки определяются коммерческими соображениями: откуда импортировать, сколько, по какой цене - участники внешнеторговой деятельности решают, исходя из рыночной конъюнктуры. В такой ситуации "обязательства государства" по закупкам могут стать фактором, серьезно искажающим нормальные условия конкуренции. А это, как раз, является одним из основных поводов для критики Соединенными Штатами торговой политики Китая в последнее время.

- Если это соглашение будет заключено, и другие страны ВТО, мягко говоря, удивятся, какие действия они могут предпринять?

- Если США и Китай заключат такого рода соглашение, и если это соглашение будет очевидным образом нарушать нормы ВТО, то справедливо было бы ожидать от Китая либо аналогичных обязательств по закупкам товаров других членов ВТО, либо какую-то компенсацию пострадавшим членам ВТО за ограничение их прав по доступу на рынок.

Могут быть и другие варианты, и самый плохой из них - если сделка будет нарушать нормы ВТО, но ее участники сделают вид, что ВТО вообще ни при чем.

Тогда (в отсутствие эффективных правовых механизмов принуждения к исполнению обязательств) может быть спровоцирована просто тотальная торговая война. Если у нас будет два крупных участника мировой торговли, которые поставят себя над ее правилами, то это фактически будет война всех против всех.

- То есть с этой точки зрения заключение торгового соглашения на таких условиях может быть даже более губительным по отношению к мировой торговле, чем "война"?

- Как минимум, не меньшие риски несет в себе, чем просто продолжение спора между Китаем и США.

- Президент США недавно опять заявил о потенциальной возможности выхода страны из ВТО. В истории ВТО есть ли такие прецеденты?

- Прецедентов не было. Но выйти очень просто - это заявительный порядок. То есть член ВТО направляет уведомление - и через шесть месяцев свободен от всяких обязательств, но, соответственно, другие участники ВТО не связаны обязательствами в отношении вышедшей страны. Дальше возникает вопрос, чем будут регулироваться торговые отношения этой конкретной страны, конкретного бывшего члена ВТО со всеми другими странами, с какими-то странами есть двусторонние соглашения.

- А у России с США есть какое-то соглашение о торговле?

- Есть, от 1990-го года.

- Вы вообще такие заявления о возможном выходе серьезно воспринимаете?

- Сразу оговорюсь, что еще буквально несколько лет назад вряд ли в мире кто-то мог предположить, что ситуация в мировой торговле будет развиваться сегодня так, как она развивается. Поэтому я утверждать ничего не берусь.

Выглядит это, конечно, как просто запугивание, потому что, в конце концов, если ты хочешь что-то сделать, тем более такой серьезный, фундаментальный шаг, как выход из ВТО, ну - выходи.

- Видимо, делаются заявления не для выхода, а для давления.

- Я, собственно, к этому и веду: если пока все ограничивается тем, что с завидной периодичностью это произносится вслух, но дальше никаких действий за этим не следует, значит, это все становится все больше и больше похоже просто на такой переговорный трюк. По сути, миру напоминается о возможности выхода. Но все и так в курсе, что выйти можно, и довольно просто, в общем, это сделать.

- То есть, если выход США из ВТО произойдет, вы не видите, скажем так, фатальных последствий для функционирования самой ВТО? Или этот выход не несет больших рисков, чем заключение торгового соглашения между США и Китаем?

- Последствия, безусловно, будут. Изменится значительно расстановка сил как минимум внутри ВТО. Но я думаю, что потерю одного крупного игрока ВТО пережить сможет. С последствиями, с изменениями внутренними, наверное, то есть какая-то подстройка должна быть проведена, но это все-таки будет не фатально.

- Давайте обсудим реформирование самой ВТО. Можете назвать три-четыре основных трека, по которым сейчас идут переговоры внутри ВТО?

- Я бы тут разделила вопросы. Во-первых, это вопросы перспективные с точки зрения достижения договоренностей к министерской конференции в следующем году, которая пройдет в Казахстане. Это одна группа тем будет, и она пока видится не очень большой.

Пока в эту группу продолжает входить тема рыбных субсидий - это переговоры, целью которых является ограничение субсидий, которые способствуют незаконному, нерегистрируемому промыслу или перевылову водных ресурсов. Переговоры идут несколько лет, сейчас они в очень активной фазе находятся и перспектива у них, в отличие от многих других треков, есть.

Есть еще многосторонние инициативы, которые были запущены на предыдущих конференциях - это электронная торговля, внутреннее регулирование в услугах. Опять же, в зависимости от трека, там есть свои проблемы, и одна из проблем в нынешней ситуации довольно серьезная - это отсутствие формального мандата. То есть для того, чтобы что-то под зонтиком ВТО сделать, у вас должен быть мандат, принятый консенсусом, то есть всеми участниками.

Если собирается группа по интересам, которая хочет сделать соглашение своими силами, имея в виду, что результатами соглашения будут пользоваться абсолютно все члены ВТО, все равно без благословения со стороны всех участников это формализовано быть не может. Тем не менее, я бы отнесла вот эту группу вопросов тоже к потенциально перспективным.

- Это переговорная повестка для министерской конференции. А что с реформированием самой структуры или механизмов ВТО?

- Я бы отнесла к вопросам, которые действительно наболели и требуют решения, в первую очередь вопросы транспарентности, то есть прозрачности в торговой политике.

Суть проблемы в том, чтобы для осуществления эффективного мониторинга соблюдения правил была разработана система нотификации - система ответов на вопросы и система, которая бы обеспечивала прозрачность мер торговой политики, которая принимается участниками ВТО. С определенной периодичностью во всех сферах, охваченных соглашением ВТО, члены организации должны были рассказывать в ВТО о своих действиях. Не всегда это происходит вовремя, не всегда это происходит добросовестно, какие-то вещи умалчиваются, о каких-то вещах идентификация предоставляется уже очень сильно постфактум, когда уже актуальность утрачена. Поэтому обнаруживается нарушение только когда уже от него эффекты, все сливки были сняты.

Это, действительно, большая проблема - само по себе непредоставление или некачественное предоставление, неполное предоставление информации. Фактически его нельзя оспорить. То есть, вы можете пойти в суд, но дальше, если всю цепочку шагов проделать, которая предусматривается процедурой разрешения споров, вы, в конечном счете, доходите до ситуации, когда член ВТО должен изменить, отменить несоответствующую правилам меру, либо против него будут введены ответные меры в эквивалентном объеме. А тут эквивалентный объем невозможно посчитать, поскольку речь не идет о торговых нарушениях, речь идет о непредставлении нотификации. То есть, даже если вы пойдете в суд - кроме общественного порицания там вы вряд ли чего-то сможете получить.

Есть круг стран, которые предлагают усовершенствовать правила и ввести какие-то дополнительные промежуточные наказания для нарушителей.

- И что это за наказания? Просто не приглашать в комитеты, не раздавать им раздаточный материал?

- В том числе, не раздавать раздаточный материал, не давать право задавать вопросы, разрешать не отвечать на их вопросы, платить дополнительные деньги в бюджет. Для кого-то это тоже может сыграть роль, иногда это такие унизительные вещи.

Очень убедительным аргументом может быть, если сидишь в зале, и на тебя показывают пальцем и говорят: "Вот, они нарушители, поэтому сегодня им слово мы не дадим".

Поэтому эта инициатива пока воспринимается в штыки большинством участников организации. Но это, тем не менее, вопрос, который требует решения, потому что он размывает основу всей системы. То есть, вы можете договариваться о любых правилах, но если есть какие-то лазейки, позволяющие эти правила игнорировать, естественно, у вас не будет эта система работать так, как она задумывалась.

Второй важный элемент - это объем льгот для развивающихся стран, и то обстоятельство, что с 1995 года, когда нынешние правила устанавливались в том виде, в котором они сейчас существуют, очень много изменилось. И те, кто был развивающейся страной тогда, - например, Китай или Сингапур, - сейчас достиг достаточно высокого уровня экономического развития.

- А процедуры пересмотра статуса развивающейся страны в ВТО нет?

- Нет. Крупные развитые страны - США, члены ЕС, Япония - как раз и критикуют существующий принцип, что, по сути, развивающейся страной может себя назвать любая страна, так как нет четких критериев определения. Есть какие-то общепринятые показатели, которые принимаются во внимание, но поскольку у вас правила нет в определении, то по-прежнему это остается на откуп конкретному правительству. И это тоже проблема, которая, так или иначе, требует обсуждения. Без обсуждения этого вопроса счастливое будущее ВТО будет труднодостижимым.

Третий большой блок вопросов - это тема с инструментами поддержки внутренней промышленности. Здесь тоже все понимают, что главной мишенью является Китай. Основные претензии в том, что используются разные методы поддержки, которые позволяют очень сильно искажать нормальные условия торговли. Эти методы поддержки в то время, когда ВТО создавалась, не использовались особенно в мире, поэтому против них не было лекарства, и это упущение должно быть теперь исправлено. Это картина, как ее представляют США и Евросоюз. На бумаге в виде переговорного предложения по этой теме пока еще ничего не увидели, хотя нас давно предупреждали, что со дня на день буквально должны последовать какие-то предложения по тому, как нынешние соглашения ВТО должны быть изменены. Пока этого нет, но, возможно, появится в сентябре.