Глава юридического департамента ЦБ: нам хотелось бы, чтобы участники рынка доверяли суждению регулятора
Алексей Гузнов рассказал о том, какие законопроекты ЦБ считает для себя приоритетными и о планах по усилению уголовной ответственности за фальсификацию отчетности
Москва. 15 июня. INTERFAX.RU - Банк России, хоть и не обладает правом законодательной инициативы, является активным участником законотворческого процесса. Многие его предложения находят отражение в документах, принимаемых депутатами Госдумы. О том, какие законопроекты ЦБ считает для себя приоритетными, планах по усилению уголовной ответственности за фальсификацию отчетности финансовых организаций и тонкостях расширения полномочий по использованию мотивированного суждения рассказал в интервью агентству "Интерфакс" директор юридического департамента Банка России Алексей Гузнов.
- ЦБ с 2013 года стал мегарегулятором финансового рынка. Как сильно выросла нагрузка на юридический департамент Банка России? Насколько вырос штат сотрудников за последние четыре года?
- Становление мегарегулятора проходило таким образом, что к нам переходили не только функции, но и персонал Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР), там было достаточно сильное юридическое управление, которое стало управлением в составе юридического департамента Банка России.
Сейчас в составе юридического департамента ЦБ самостоятельно существует управление, которое занимается вопросами правового обеспечения именно финансового рынка. С созданием мегарегулятора к нам перешло порядка 40 составов административных правонарушений, по которым Банк России должен возбуждать дела. Коллеги также занимаются этими вопросами, в их функции входит методология рассмотрения дел об административных нарушениях.
- Привлекаете к работе внешних юристов?
- В редких случаях. Прежде всего, если возникает необходимость участия в каких-то процессах, связанных с международными отношениями. Естественно, у нас нет такой компетенции, которая предполагала бы представительство в судах другой юрисдикции. В других случаях мы, скорее, стараемся консультироваться с коллегами, в частности, это касается законопроектной деятельности. По вопросам судебной защиты привлекаем внешних юристов только в исключительных случаях.
- ЦБ определил для себя в качестве приоритетных законопроектов на весеннюю сессию Госдумы два документа - законопроект о пропорциональном регулировании банков, а также о фонде консолидации банковского сектора. Какие законопроекты станут приоритетными для регулятора в осеннюю сессию?
- Во-первых, все-таки нужно еще завершить весеннюю сессию. Проекты, которые мы будем просить законодателей рассмотреть в ходе осенней сессии, во многом будут зависеть от того, как мы поработаем в весеннюю сессию. Второе, что немаловажно, насколько правительственные процедуры подготовки законопроектов позволят нам обсудить документы на площадке Госдумы.
Законопроекты известны, принципиально нового ничего нет. Это законопроект о деловой репутации, поправки ко второму чтению которого находятся в высокой степени готовности. Это был достаточно массивный законопроект, порядка 600 страниц. Те поправки, которые сейчас обсуждаются, модифицировали определенные подходы, хотя русло осталось прежним. От каких-то механизмов, которые могли вызвать чрезмерное давление на банки и другие финансовые институты, мы отказались. Но надо понимать, что все-таки качество управления, которое зависит от деловой репутации человека, от того, как он вел себя в прошлом, - это важный фактор обеспечения качества надзора и стабильности финансовых институтов, поэтому в целом требования повышены. Помимо этого, теперь они носят кросс-секторальный характер. Важно, что требования к деловой репутации, которые предъявляются к руководителям банков, распространяются также на другие финансовые институты, чтобы человек, негативно зарекомендовавший себя в банковском бизнесе, не мог занять топовую должность в НПФ или страховой компании.
Но так как деловая репутация - очень тонкая материя, где многое зависит от оценки, восприятия лица и многих субъективных вещей, большую роль играет качество суждения со стороны надзорного органа. Нам бы крайне не хотелось допускать ненужных ошибок, поэтому мы предполагаем, что будут созданы внутренние механизмы, позволяющие любому лицу, в отношении которого было вынесено суждение о его неудовлетворительной деловой репутации, обращаться в Банк России с просьбой рассмотреть дело еще раз. При этом рассматривать его должны люди, не задействованные в принятии предыдущего решения. То есть речь идет о создании специального механизма досудебного коллегиального рассмотрения жалобы на решение о признании лица не соответствующим требованиям к деловой репутации.
- От каких механизмов давления вы отказались в поправках ко второму чтению?
- Мы в ходе обсуждения поправок отказались от многих обстоятельств, позволявших отказывать в согласовании лица на должность в финансовой организации. Мы предпринимаем усилия вместе с коллегами из правительства и администрации президента, чтобы работа над законопроектом была завершена в кратчайшие сроки. Надеемся, скоро он будет обсуждаться на площадке Госдумы.
- ЦБ заявлял о необходимости повысить уголовную ответственность за фальсификацию отчетности финансовых организаций до шести лет и наказывать уже за сам факт фальсификации. Как ЦБ предлагает настроить эту норму, чтобы она чаще и эффективнее использовалась в судах?
- Состав по фальсификации отчетности был введен в конце 2014 года, пока статистика не очень убедительная, хотя мы во взаимодействии с коллегами из Следственного комитета (СКР) предпринимали существенные усилия для того, чтобы состав заработал.
На наш взгляд, необходимы следующие изменения. Первое: сейчас Банк России может направить материалы в СКР только после того, как банк не исполнит предписание ЦБ о корректировке отчетности. Эта процедура была введена специально в качестве реакции на озабоченность банкиров, которые полагали, что к ним будут (учитывая то обстоятельство, что состав формальный, не предполагает причинение ущерба), что называется, цепляться по пустякам. Мы предполагаем, что ЦБ должен иметь право направлять материалы в Следственный комитет в том случае, если устанавливается сам факт существенной недостоверности отчетности, безотносительно к тому, было ли направлено предписание о корректировке отчетности. При этом не только Банк России получит право ставить вопрос о возбуждении уголовного дела, но и другие органы, которые обладают такого рода полномочиями с точки зрения Уголовно-процессуального кодекса, в частности, органы полиции. Такая же модель была в свое время по налоговым преступлениям: первоначально такие дела возбуждались по инициативе налоговых органов, впоследствии - по инициативе органов полиции.
Кроме того, мы определенным образом скорректировали сами основания для признания отчетности существенно недостоверной - это связано со всеми основаниями для отзыва лицензии и назначения временной администрации, а не только с теми, которые предполагают обязанность ЦБ вводить временную администрацию или отзывать лицензию.
Уголовную ответственность за фальсификацию отчетности также предлагается распространить на случаи, когда реестродержатели и депозитарии предоставляют данные о ценных бумагах, которых в наличии нет. Может быть, в настоящее время под этот состав подпадет небольшое количество деяний, так как работа депозитариев качественно изменилась. Но важно поставить барьер на самой возможности вводить в заблуждение инвесторов и регулятора о наличии ценных бумаг. Проект предполагает, что за преступления, предусмотренные данным составом, максимальным наказанием будет лишение свободы на срок до шести лет, а при совершении преступления в составе организованной группы - до десяти лет.
Наконец, предлагается ввести уголовную ответственность за так называемые забалансовые вклады, то есть вклады, которые некоторые банки собирали с населения без отражения в отчетности. Как следствие, банки не платили страховые взносы в систему страхования вкладов и, что еще более опасно, при отзыве лицензии у такого банка вкладчики не могли сразу получить возмещение по своим вкладам. По данным АСВ, от действий таких "банкиров" пострадало более 70 тыс. человек. Мы очень надеемся во взаимодействии с правоохранительными органами завершить работу над законопроектом в ближайшее время и вынести его на публичное обсуждение.
- Как в законопроекте будут формулироваться поправки, вводящие ответственность за ведение забалансовых вкладов?
- Это будет отдельный состав. При его формулировании было важно отделить ситуации, связанные с операционными ошибками, от сознательной и планомерной работы по выведению вкладов граждан за баланс. Обсуждались различные варианты. Остановились на том, что преступным признается деяние, связанное с невнесением в документы сведений о размещенных физическими лицами в банке денежных средствах на сумму свыше 5 млн рублей. Предполагается, что санкция за данное преступление будет близкой к санкции за фальсификацию отчетности, то есть до шести лет лишения свободы, а при совершении преступления в организованной группе - до десяти лет.
- Какие изменения в законодательство о банкротстве, по мнению ЦБ, необходимо ввести в части улучшения эффективности работы временной администрации, назначаемой в банк?
- Определенные изменения уже были внесены в законодательство и скоро вступят в силу. Речь идет об уточнении оснований для назначения временной администрации и прежде всего для введения моратория на удовлетворение требований кредиторов. Появилась также возможность продления срока моратория. Этап, когда оценивается, будет ли банк санирован или у него отзовут лицензию, очень важен, чтобы "законсервировать" в нем процессы. Сейчас этот этап связан у нас с отзывом лицензии, после которого собственно происходит "консервация" и вводится временная администрация. Теперь акцент несколько смещается: все будет происходить до отзыва лицензии. Это важный шаг, который позволит делать более качественную работу на предварительном этапе, и, возможно, появится больше шансов на спасение банка.
- АСВ предлагает отказаться от судебного взыскания задолженности по техническим кредитам банков-банкротов ради минимизации издержек. Какая позиция у ЦБ?
- Эти вопросы обсуждаются. Здесь деликатная сфера, так как грань между тем, что собой представляют технические требования и требования содержательные, очень зыбкая. Может ли ее провести собрание кредиторов или кто-то другой - вопрос. Возможно, стоит из всех этих кредитов формировать единый пул и передавать его на аутсорсинг третьим лицам, чтобы те могли хотя бы какие-то денежные средства взыскать. Этот вопрос находится в процессе обсуждения, мы с коллегами обмениваемся мнениями, какой формат лучше.
- ЦБ говорил, что хочет прописать в законодательстве понятие "сомнительные операции", механизм противодействия им и ответственность за проведение таких операций. Что будет включать в себя это понятие? Какие меры противодействия и какую ответственность за совершение сомнительных сделок предлагает регулятор?
- Это обсуждаемая тема, есть разные подходы. Предложения сейчас формулируются, начинают обсуждаться среди ведомств. Сейчас сомнительные операции - это скорее юридическая метафора, которая обозначает операции, внешне кажущиеся вполне законными, но проводимые с неблаговидными целями. Определить, какая операция может считаться сомнительной, а какая - нет, можно, если мы будем иметь более или менее формализованное определение этого понятия либо - что мне кажется более перспективным - будут определены процедуры на основании профессионального суждения по определению того, какая операция является сомнительной, а какая допустимой. При этом мы рассматриваем понятие "сомнительные операции" с точки зрения закона N115-ФЗ, а не, скажем, с точки зрения налоговых последствий.
- Банк России обсуждает изменения в законодательстве, которые позволят направлять в правоохранительные органы информацию, составляющую банковскую тайну, на этапе до возбуждения уголовного дела. В какой кодекс будут вноситься поправки, как будет выглядеть процедура передачи таких данных, и в каких случаях ЦБ будет это делать? Когда законопроект может быть внесен в правительство?
- В рамках проекта закона, связанного с наказанием за фальсификацию отчетности, предполагается, что ЦБ будет направлять информацию, которая свидетельствует о наличии фальсификации отчетности, мошенничестве или преднамеренном банкротстве. Сейчас мы не можем направлять подтверждающие документы, составляющие банковскую тайну. Поправки предусматривают, что мы получаем такие полномочия. Пока планируется, что они будут работать в одностороннем порядке - то есть только мы можем инициативно направить материалы в правоохранительные органы, у нас нельзя их потребовать. Это важно с учетом чувствительности проблематики банковской тайны.
- ЦБ объявил, что хочет расширить полномочия в части использования мотивированного суждения при надзоре за банками. В какой стадии готовности соответствующий законопроект? Какие полномочия хочет получить регулятор, и при каких условиях он будет ими пользоваться?
- Я предполагаю, что полномочия по мотивированному суждению будут распространяться не только на банки, но и на другие сектора финансового рынка.
В перспективе, наверное, нужно будет решить несколько задач, связанных с использованием профессионального суждения. Прежде всего, необходимо определить круг организаций, в отношении которых этот механизм применяется. Все-таки для нашей правовой системы вынесение надзорного решения на основании профессионального суждения носит экстраординарный характер, хотя с точки зрения сложности и обстоятельств развития финансового рынка такой механизм необходим. Я смею предположить, что, кроме кредитных организаций, он может также применяться в отношении страховых организаций, НПФ, возможно, и других организаций. Во-вторых, необходимо выверить сферы, где может быть применено такого рода суждение. Это, например, те же самые сомнительные операции, капитал, качество активов, качество управления и расчет нормативов. Третий вопрос - процедура принятия решений, потому что качество конечного результата во многом зависит от того, насколько профессионально судят люди, которым предоставлены такие полномочия.
Очень важно, как будет выстроена сама процедура, кто будет принимать в конечном итоге решение и как его можно обжаловать, потому что эти вопросы будут очень трудно разрешаться в судебном порядке. Профессиональное суждение без понятного, четкого, прозрачного механизма вызовет недоверие, а нам хотелось бы, чтобы участники рынка доверяли суждению регулятора.
- Как часто банки пытаются оспорить в судах меры надзорного реагирования ЦБ и решения об отзыве лицензий? Часто ли суды встают на сторону кредитных организаций?
- Случаи такие есть, каждый кейс мы анализируем очень внимательно, обычно просим информацию от наших территориальных подразделений, смотрим за ходом судебного разбирательства. Но на самом деле случаев обжалования мер надзорного реагирования немного. Максимальная цифра была в 2006 году, тогда было оспорено чуть более 100 мер, но это было связано с системой страхования вкладов. В дальнейшем речь шла о 10-20 случаях в год. Случаев обжалования отзывов лицензии также достаточно мало, на моей памяти оспоренный приказ об отзыве лицензии в последний раз был в 1997 году. После этого были попытки, даже до какой-то стадии судебного процесса они доходили, но в результате, когда банк оказывался в состоянии банкротства, наша правота была очевидна. Это свидетельствует об определенном качестве нашей работы, и юридическая служба ЦБ всеми силами пытается поддерживать такой уровень.
- В Госдуме уже долгое время рассматривается законопроект о внесении изменений в Гражданский кодекс, вводящий несколько новых видов счетов. Поддерживает ли ЦБ законопроект?
- Для нас в этом законопроекте есть несколько тем, которые кажутся очень важными. В частности, это вопросы, связанные с вкладами и счетами в драгоценных металлах, - тема, которой без малого 15 лет. Кроме того, это вопросы, связанные с правовыми режимами некоторых видов банковских счетов, а также унификацией и определенностью в отношении такого инструмента, как сберегательные сертификаты.
