Владимир Мау: Главным KPI для правительства должна быть готовность инвесторов рисковать деньгами

Ректор РАНХиГС рассказал о том, какой должна быть Стратегия-2030, и что нужно сделать, чтобы вывести экономику из рецессии и вернуть ее к росту

Москва. 2 марта. INTERFAX.RU - Владимир Мау входит в президиум экономического совета при президенте и как эксперт участвует в подготовке всех ключевых документов правительства. В интервью "Интерфаксу" ректор Российской академии народного хозяйства и госслужбы рассказал о том, какой, по его мнению, должна быть Стратегия-2030, что нужно сделать и каких решений, напротив, избегать, чтобы не только вывести экономику из рецессии, но и вернуть ее к устойчивому росту.

- Антикризисная программа правительства выглядит как довольно разрозненный набор мер по каким-то точечным направлениям. Это правильно, на ваш взгляд, или антикризисная программа должна быть более системным документом?

- В конце прошлого года я полагал, что нам надо отказаться от антикризисной программы и перейти к нормальному режиму экономической политики. Правда, есть точка зрения, что при наличии антикризисной программы удобнее мониторить реализацию мер. То есть это некий инструмент управления, который рассчитан на более короткий срок и административно более удобен, чем "Основные направления деятельности правительства".

Вопрос антикризисной программы, на мой взгляд, - это не проблема спасения экономики, а проблема решения определенных управленческих задач. Поэтому я бы вообще не сильно драматизировал вопрос - что есть в антикризисной программе, а чего в ней нет. Ключевая задача, которая стоит перед страной, заключается не в том, как остановить спад, а в том, как запустить рост. Причем рост не на ближайшие пару лет, а устойчивый в среднесрочной перспективе, темпом, превышающим среднемировой и обеспечивающий структурную модернизацию. Это гораздо более сложная задача, чем остановить спад. Хотя это новое понимание проблемы. Еще до недавнего времени господствовало представление, что если спад преодолен, то начинается рост – и так оно и было на протяжении последних двухсот лет. Теперь же опыт Японии открыл для нас совершенно новую реальность. Мы знаем из опыта Японии, что экономика даже развитой страны может стагнировать четверть века – не падать, а именно стагнировать, хотя и продолжая обеспечивать эффективность и высокий уровень благосостояния. Недаром сейчас проблема долгосрочной стагнации (secular stagnation) стала одной из наиболее популярных среди экономистов развитых стран. А Россия по базовым (демографическим и иным) характеристикам является страной развитой. Риск стагнации, в моем понимании, гораздо более серьезный, чем проблема текущих антикризисных мер.

Конечно, есть и текущие острые проблемы. Прежде всего, это компенсация потерь в благосостоянии. Есть проблема точечной поддержки моногородов. Антикризисные меры - по сути своей, прежде всего, должны демпфировать социальные проблемы. А меры экономической политики - это, прежде всего, меры, которые формируют основу для устойчивого экономического роста в среднесрочной перспективе. В моем понимании, нормальные темпы экономического роста для России - это выше, чем в Германии и ниже, чем в Китае. И главный набор мер, который достоин обсуждения – это, конечно, повестка повышения потенциала экономического роста.
Основная наша структурная проблема, если говорить на языке экономической теории и экономической политики, в том, что у нас за последние примерно 7-10 лет потенциальные темпы роста в России снижаются. Это темпы роста, которые может обеспечить экономика при данном объеме труда и капитала, очищенные от конъюнктурной составляющей. Повышение потенциальных темпов роста связано, прежде всего, с развитием человеческого капитала и транспортной инфраструктуры. То есть это то, что повышает производительность.

- Понимание того, что мы столкнулись со структурными проблемами, было и в 2013 году, и даже раньше – до того, как возник украинский фактор и санкции, до падения цен на нефть.

- Потенциальный рост у нас снижается с 2007-2008 года. Потенциальные темпы могут падать, при этом экономика может ускоряться. В этом смысле характерно, что восстановительный рост после кризиса 1998 года исчерпался к 2008 году, то есть когда был достигнут уровень конца 1980-х – подчеркну, что это был в значительной мере восстановительный рост. Далее в 2009 году экономика упала, затем опять поднялась до уровня 2008 года и начала резко тормозить. Это еще одно косвенное свидетельство того, что возможности предыдущей модели роста были исчерпаны. Экономика тормозит на уровне 2008 года, на уровне максимального задействования ресурсов, мощностей, труда предыдущего десятилетия.

- Даже сильная девальвация рубля уже не дает того эффекта, который был после 1998 года.

- Еще до этого кризиса было понятно, что повторения девальвационных эффектов 1998 года не будет, поскольку нет свободных мощностей, нет свободной рабочей силы и растущего глобального спроса, который был тогда. Иными словами, для импортозамещения сейчас нужны инвестиции. А они, в отличие от спроса, не возникают автоматически.

- Мы упираемся в структурные проблемы. Достаточна ли наша реакция на эти вызовы, есть у правительства модернизационная повестка?

- Элементы модернизационной повестки есть в "Основных направлениях деятельности правительства", в той версии, которая была утверждена в прошлом году. Элементы ее есть в основах единой государственной денежно-кредитной политики Центробанка. Но в целостном виде, мне представляется, она должна быть заложена в Стратегии-2030. Следующий стратегический документ должен нести в себе эту повестку.

- У нас же есть действующая Стратегия-2020.

- Стратегия-2020 не может быть "действующим документом", поскольку ее никто не утверждал и не должен был утверждать. Написанный по поручению Владимира Путина, это был экспертный документ, описывающий варианты действий в экономике в пределах бюджетных и социальных возможностей. В принципе, практически все элементы Стратегии-2020 вполне могут быть в новой концепции роста. В значительной мере она выполнялась в части макроэкономики. Хотя с учетом накопленного опыта многое надо и переосмысливать. В нынешних условиях, конечно, должно по-другому выглядеть бюджетное правило, иначе пошло развитие пенсионной реформы, проблемы здравоохранения.

Но я бы не смотрел назад, потому что задача Стратегии-2020 была в другом. Перед нами ставилась задача подготовить экспертный документ, из которого правительство могло бы черпать возможные меры. Стратегия-2020 не должна была стать правительственным документом, в этом была ее принципиальная особенность. Применительно к Стратегии-2030 речь идет о правительственной программе выхода на траекторию устойчивого экономического роста.

- Какие структурные меры обязательно должны быть в Стратегии-2030?

- Там должен быть комплекс мер, влияющих на инвестиционный климат, стимулирующий частного инвестора вкладывать свои деньги. Темп роста сам по себе не может быть KPI, темп роста - это конечный результат множества факторов. Главный показатель - это готовность частного инвестора рисковать своими деньгами, вкладывать их в российскую экономику.

Что это включает? Несомненно, дезинфляцию. В этом смысле 4% инфляции как цель Центробанка – это не просто количественный, это качественный показатель. У нас такого не было за последние 30 лет. Если вы способны обеспечить такой уровень инфляции - это означает доступность кредита, ставки, при прочих равных, на уровне 6-7%. Это создает принципиально новые условия для инвестиционного процесса. Если цены на нефть не будут сильно падать или расти, то это задача вполне решаемая при любом их уровне. Главное только, чтобы цены на энергоресурсы сильно не росли и не падали. Потому что в первом случае у нас возникает эффект "голландской болезни", во втором – "эффект переноса" (девальвации в инфляцию – ИФ).

Бюджетная политика. Необходим бюджетный маневр, то есть усиление бюджетных расходов на производительные сектора за счет непроизводительных. К производительным относятся транспортная инфраструктура, инвестиции в человеческий капитал, наука, то есть то, что способствует повышению потенциала экономического роста, о чем выше мы уже говорили. Необходима также рационализация бюджетной сети.

Структурная политика, связанная со стимулированием несырьевого экспорта. Мероприятия, облегчающие трансграничное движение товаров и капитала, не только экспорт, а вообще трансграничное движение. В современном мире в значительной степени для того, чтобы производить несырьевой экспорт, вы должны иметь определенные импортные товары. Необходимо снижение как административных, так и экономических барьеров с точки зрения и экспорта, и импорта.

- Что еще должно быть учтено в Стратегии-2030?

- Важно решение проблем, связанных с глобализацией. Сейчас глобализация явно приобретает региональный оттенок. Появляются новые мощные зоны свободной торговли, "ВТО плюс", все, что облегчает включение экономики в цепочки с добавленной стоимостью.

Необходимо понимание импортозамещения как стимулирования несырьевого экспорта. Государство может поддерживать отрасли, если они доказывают свой экспортный потенциал. Единственным и главным критерием государственной поддержки каких-либо предприятий должна быть способность реализации экспортной программы. Поддерживать ли "АвтоВАЗ"? Если "АвтоВАЗ" покажет, что через два года он экспортирует треть своих автомобилей - да. Но если он объясняет, что будет продавать все машины на внутреннем рынке, потому что валютный курс будет запретительным для импортных машин, - нет. Нельзя навязывать отечественному потребителю продукцию более дорогую и (или) низкого качества только потому, что она произведена внутри страны.

- А в области конкурентной политики?

- На обозримом этапе основной задачей антимонопольных органов должно быть снятие барьеров, связанных с административным и инфраструктурным ограничением конкуренции, а не доминирование отдельных частных производителей на локальных рынках. То есть ФАС нужно не бороться с булочной, которая стала в силу своей эффективности локальным монополистом, а бороться с теми случаями, когда булочная стала локальным монополистом, потому что племянник мэра является хозяином этой булочной или потому что она как-то договорилась с энергетиками.

Отдельная проблема - безопасность собственности и все, что связано с правоохранительной системой. Это формально не экономические, но абсолютно доминирующие в экономической сфере факторы.

- Вы говорили про изменение бюджетного правила, каким оно должно быть?

- Как показывает опыт последних 30 лет, скорее всего, необходимо бюджетное правило норвежского типа. То есть оно должно выводить из экономики практически все рентные доходы. Сравнение СССР, Венесуэлы, России и Норвегии в последние 30 лет показывает, что норвежское бюджетное правило наиболее эффективно с точки зрения долгосрочных интересов экономического роста.

Возможен и другой вариант – направление доходов от нефти на финансирование невозобновляемых расходов (например, инвестиционных). Для этого можно было бы жестко определить цену отсечения конъюнктурных доходов и балансировать текущий бюджет (бюджет возобновляемых обязательств) на уровне доходов, максимально защищенном от колебаний внешних факторов. В случае появления дополнительных рентных доходов их следует направлять на формирование бюджета развития, то есть финансировать расходы с конечным временным горизонтом. Такая модель позволит активнее инвестировать в развитие при благоприятной конъюнктуре и не создаст искушения "заливать" проблемы деньгами при наступлении кризиса

- А социальную политику нужно менять?

- С точки зрения социальной политики нужен акцент на адресности. Причем адресности в широком понимании: адресность не только как пособие на детей, адресность в том числе и как важнейшая мера формирования современной пенсионной системы. Поскольку повышение пенсионного возраста надо понимать не как фискальную меру, а прежде всего как меру недопущения резкого падения благосостояния при выходе на пенсию, как меру концентрации денег у тех, кому они больше всего нужны. Понятно, что деньги более всего нужны страшим пенсионным возрастам, именно поэтому повышение пенсионного возраста имело бы как важный социальный эффект (с точки зрения концентрации денег у тех, кому они больше нужны), так и макроэкономический. Ведь сосредоточение денег у более бедных слоев населения стимулирует в нынешней макроэкономической ситуации внутренний спрос гораздо больше, чем внешний. Просто если вы распределяете социальную помощь между обеспеченными и бедными семьями, понятно, что у обеспеченных это все равно уходит преимущественно на импортные товары. То есть адресность имеет не только эффект социальной справедливости, но и определенный макроэкономический эффект.

- Как быть с образование и здравоохранением?

- Это отдельная тема с точки зрения качества национальных услуг. Повышение эффективности секторов человеческого капитала является ключевым фактором формирования условий для долгосрочного экономического роста. Каждый из этих пунктов требует отдельного обстоятельного разговора, дискуссии. Есть разные точки зрения на то, какими должны быть постиндустриальное образование и здравоохранение. На индустриальной фазе образование, здравоохранение - это очень сконцентрированные во времени отрасли. Скажем, человек учится до 17 или 21 года и дальше всю жизнь работает. Человек болеет или стареет. И все остальные работают на то, чтобы он учился, когда ему положено учиться и работают, чтобы дать ему возможность болеть, когда он болеет.

В современном мире образование и здравоохранение становятся непрерывными процессами. Человек всегда учится и всегда лечится. И в этой ситуации понятно, что базовая модель, основанная на том, что здоровый платит за больного, и работающий платит за того, кто учится - не работает. По мере роста благосостояния роль частных денег в этих секторах будет возрастать. Не потому, что общество бедное. Люди будут больше платить за образование и здравоохранение, не потому что у государства нет денег. Они тратят больше, когда у них появляются дополнительные возможности. Расходы на одежду и еду не растут пропорционально росту доходов, тогда как расходы на собственное здоровье и благополучие могут расти бесконечно. Исходя из этого принципа, должна трансформироваться система человеческого капитала.

- Вы говорите об импортозамещении как о стимулировании несырьевого экспорта. Эта задача у нас вроде бы давно озвучивается, но все-таки об импортозамещении больше говорят в буквальном смысле: как о вытеснении импортных товаров и насыщении внутреннего рынка благодаря девальвации и господдержке, а уж экспорт – это как получится.

- На самом деле нет проблемы "не только насытить рынок, но и еще что-нибудь на экспорт продать". Есть проблема продать. И неважно где. Неважно, на внутреннем рынке или вовне. Экспортный критерий сейчас важен только из-за девальвации. Если уж в условиях девальвации вы не способны производить на экспорт, то вы не способны производить вообще. Я так выпячиваю экспорт просто потому, что девальвация дает для этого особо благоприятные условия.

- Есть несколько больших, капиталоемких проектов с длинным горизонтом, в которые государство в лице ФНБ вкладывает деньги наряду с российскими и иностранными частными инвесторами – ЗапСиб-2, Ямал СПГ. Это можно расценивать как некую контрциклическую меру в нынешней экономической ситуации? Или эти деньги государству лучше было бы потратить на какие-то текущие нужды?

- Имеет ли смысл в условиях падения, в условиях циклического спада заниматься государственными инвестициями? Да, имеет, если у вас есть эти деньги. Вопрос инвестиций – это вопрос долгосрочного роста. Мы можем говорить про контрциклический характер таких госинвестиций, а насколько они значимы с точки зрения долгосрочного роста – покажет время. Возможно, они будут иметь и более важное стратегическое значение, чем просто контрциклические меры.

- Существует несколько способов, как решить проблемы с бюджетом: нарастить заимствования, сократить расходы, провести приватизацию. Что лучше?

- Еще два способа есть – инфляция и повышение налогов. Я думаю, что реалистична комбинация из всех пяти элементов. Но в моем понимании, худшее - это инфляция. Хотя технически это самый простой способ. Чем он отличается от секвестра? Секвестр все-таки инструмент избирательный и зачастую отражающий лоббистские возможности отдельных секторов. А инфляция примерно в равной степени действует на всех. То есть политически это вроде бы приемлемо. Но, на мой взгляд, этот способ крайне опасен: инфляцию очень трудно контролировать, вы можете попасть в ловушку инфляционной спирали на следующие 15 лет.

Налоги, наверное, некоторые можно поднять, особенно оборотные. Так что и секвестр мы проводим, и приватизацию объявили, и заимствования собираемся увеличить. Я бы не сказал, что надо выбрать один из пяти способов. Скорее всего, будут все пять. Интересно, конечно, в какой комбинации и пропорции. Важно сильно не увлекаться ни одним из вариантов. Если, например, сильно увеличить госзаимствования - это неплохо с точки зрения государственных инвестиций, но плохо для частных.

- Приватизация последние несколько лет неподвижно стояла у развилки: с одной стороны, нужно сокращать долю государства в экономике и повышать ее эффективность, с другой – не хочется продавать при плохой конъюнктуре по низким ценам. Сейчас действительно настал момент, когда можно сделать какой-то однозначный выбор?

- Сейчас у этого больше оснований. Конечно, политически приватизация вещь крайне сложная, неприятная, потому что по какой бы цене вы не приватизировали, всегда может прийти проверяющий и спросить, почему не приватизировали дороже. Подождали бы еще год - было бы дороже, приватизировали бы два года назад - было бы дороже. То есть в ситуации бесконечной линии цен риск, что придется объяснять, почему цена была эта, а не та, есть всегда.

У приватизации есть три задачи: политическая - выживание власти, фискальная - пополнение бюджета, и экономическая - формирование эффективного собственника. Приватизация 90-х годов – это однозначно политическая, она другой быть не могла. Говорить, что не нужны были залоговые аукционы, потому что слишком дешево раздали собственность, бессмысленно, потому что если бы не выиграли выборы 1996 года, то и "раздавать" нечего было бы. Да, через два года это стоило дороже, но именно потому, что тогда продали дешево, не продали бы тогда – спустя два года это не стоило бы вообще ничего. Если сейчас в бюджете не хватает денег, нужен фискальный эффект, а заодно можно попытаться привлечь стратегических инвесторов - это разумно. Экономических оснований приватизировать сейчас больше, чем в условиях высокой конъюнктуры.

- Судя по тому, что вы говорите про инфляцию, в спорах о том, нужно ли стимулировать денежно-кредитными мерами экономический рост или фокусироваться на контроле за темпами инфляции, вы на стороне ЦБ.

- У нас принято ругать монетаристов. Но ругают их как раз те, кто по сути монетаристом и является – те, кто верит, что все наши проблемы от неправильной денежно политики Центрального банка. Я не являюсь монетаристом и не считаю, что все проблемы – от денежно-кредитной политики.

В моем понимании, призывы запустить экономический рост низкими ставками при высокой инфляции - это политиканство или несерьезность, потому что ставка не может быть ниже ожидаемой инфляции. Если вы играете в эти игры, то высока вероятность попадания в инфляционную спираль, как это было во многих странах Латинской Америки. Это стандартная логика популизма: вы снижаете ставки, раздаете деньги предприятиям, они производят неконкурентоспособную продукцию и т.д. Дальше растут плохие кредиты, которые вы выдали под низкие проценты. Эта политика иногда дает результаты, но при очень благоприятной внешней конъюнктуре и очень благоприятной политической ситуации. В условиях нынешних внешних шоков экспериментировать с инфляцией и с популизмом очень опасно.