При существующем подходе "Роснефть" может превратиться в министерство шельфа РФ
Глава Минприроды Юрий Трутнев рассказывает "Интерфаксу" о ситуации в нефтегазовой отрасли и проблеме оптимизации работы на шельфе
Москва. 2 марта. INTERFAX.RU - Россия, решившая проблемы недостатка инвестиций в геологоразведку на суше, стоит перед новой задачей - оптимизации работы на шельфе. О своем видении проблемы, о ситуации в нефтегазовой отрасти и о работе министерства природных ресурсов и экологии рассказал Агентству нефтяной информации (АНИ) глава Минприроды Юрий Трутнев.
- Как вы оцениваете ситуацию с геологоразведкой в России за последние пять лет, какие меры по стимулированию ресурсной базы были сделаны и что еще предстоит сделать Минприроды?
- Можно сказать, что за эти годы произошел переход от кризиса, когда мы проедали уже разведанные запасы, к расширенному воспроизводству запасов. У нас шестой год идет расширенное воспроизводство запасов нефти, газа, золота, платины, угля, никеля. Инвестиции в отрасль выросли по сравнению с 2004 годом в 6 раз, доходы от продажи прав пользования недрами увеличились за этот период в 10 раз, поступления от НДПИ возросли в 8 раз. За это время было открыто около 500 новых нефтегазовых месторождений, в том числе несколько крупных - с запасами нефти свыше 100 млн тонн. В прошлом году был создан концерн "Росгеология". Мы надеемся, что он окажет немалую помощь в улучшении геологической изученности.
Говорить о том, что с геологоразведкой все в полном порядке, и дальше мы будем жить только светло и счастливо, не совсем правильно. У нас были проблемы, связанные с экономическим кризисом в 2008 году, было потом некоторое падение. Но за счет того, что машина уже ехала, колесо уже крутилось, сильного проседания мы не допустили.
- В этом году также будет наблюдаться воспроизводство запасов?
- Думаю, что в этом году мы его достигнем. Во всяком случае, у нас нет пока оснований думать об обратном. Более того, динамика поступлений в бюджет РФ от продажи прав пользования недрами такова, что у нас уже на сегодняшний день порядка 30% бюджетного задания по 2012 году выполнено.
- Минприроды подготовило программу по освоению шельфа. Какие инвестиции она предполагает? Какие в ней отражены подходы к разработке шельфа?
- По нашим оценкам и оценкам экспертов других ведомств, для освоения шельфа в срок до 2040 г. необходимо потратить порядка 9,5 трлн рублей. Расчетные инвестиции только в геологическое изучение "серой зоны" на шельфе Баренцева моря оцениваются грубо в $1-1,2 млрд. Однако сейчас самая принципиальная развилка связана с тем, кто будет осваивать шельф. Если будем продолжать пытаться делать это усилиями двух госкомпаний, то просто будем отставать. Я уверен в том, что круг пользователей можно пытаться расширить. Надеюсь, что какие-то решения на эту тему будут приниматься.
- "Роснефть" начала активно набирать лицензии на шельфе и приглашать работать на них иностранные компании. Такой подход сможет обеспечить необходимый уровень освоения шельфа?
- Я бы соврал, если бы сказал, что такой путь невозможен. Но проблема в том, что при таком подходе "Роснефть" становится чем-то больше, чем нефтяная компания. "Роснефть" превращается в эдакое министерство шельфа Российской Федерации и начинает выполнять государственные функции. Справится ли с этим "Роснефть", достаточен ли ее управленческий потенциал для руководства таким колоссальным проектом? Я не уверен... Тем более что мы другого от шельфа хотели, не просто чтобы кто-то плавал, делал геофизику, ставил запасы на баланс. Разговор шел о программе, по которой к разрабатываемым участкам подводилась инфраструктура. Мы хотели с помощью шельфа поднять всю экономику, строить причалы, новые танкеры, в том числе ледового класса, размещать заказы на предприятиях судостроительной отрасли, научиться строить оборудование для бурения. Этим "Роснефть" будет заниматься? Как-то не очень убеждает, правда...
- Глава "ЛУКОЙЛа" Вагит Алекперов в свое время предлагал ввести понятие национальной компании и дать ей возможность работать на шельфе, в том числе в качестве оператора. Такой вариант возможен?
- Может быть, я что-то путаю, но любая компания, зарегистрированная в России, это и есть наша национальная компания. Сегодня человек, который организовал сельскохозяйственный кооператив в деревне Зюкайка Пермского края, создал замечательную национальную компанию. Чем больше будет компаний, которые приносят пользу гражданам, исправно платят налоги, соблюдают законодательство, тем лучше. Что нам еще от нее надо? Мы постоянно говорим об уменьшении государственного участия в экономике. Зачем тогда его увеличивать?
- Я правильно понимаю, что любой полезной, законопослушной компании - аккуратной налогоплательщице можно предоставить доступ к шельфу?
- Мы это предлагаем, и предлагали уже много раз, докладывали на совещаниях Совета безопасности. Понятно, что это решение точно "национальное" и должно быть принято не министерством, а руководством страны.
- В прошлом году ведомства активно обсуждали идею введения налога на дополнительный доход (НДД) для нефтяных месторождений. Минприроды предложило выделить некие пилотные проекты на шельфе и на суше для апробации системы НДД. Сейчас эта идея как-то прорабатывается Минприроды?
- По суше налоговая система в целом работает и как фискальная, и как стимулирующая. Менять ее пока нет большой необходимости. Что касается шельфа - то он сложнее по освоению, связан с большими рисками, требует большей капиталоемкости, Для него надо разрабатывать другую систему налогообложения. Правда, на мой взгляд, в вопросе шельфа мы должны соблюдать последовательность: сначала надо определить, кто на шельфе работает; потом - как государство взаимодействует с этими участниками рынка, а затем уже предлагать меры стимулирования. Тем более что механизм НДД все-таки связан с определенными рисками. Он схож, в определенной мере, с механизмом, применяемым в соглашениях о разделе продукции. А в рамках СРП мы знаем, как люди, скажем так, управляют ситуацией, и на эти грабли второй раз наступать не хочется.
- Где сейчас находится законопроект о предотвращении загрязнений шельфа и когда он может вступить в действие?
- Он в Госдуме, прошел первое чтение. Где-то к июню готовится на второе чтение. Каких-то больших сложностей не видим, все идет своим чередом. Кроме того, сейчас готовится еще один законопроект, связанный с работой по предотвращению разливов в ледовой обстановке, поскольку во льдах есть свои сложности с их устранением. В феврале он внесен в правительство.
- В чем отличие готовящегося документа от законопроекта по борьбе с загрязнением морей?
- Отличие в технологических методах борьбы с загрязнениями.
- Почему задерживается процесс предоставления лицензий на добычу по нефтяным месторождениям на Каспии, например на структур Центральная, не выдаются добывающие лицензии КНК?
- Никаких особых, на мой взгляд, проблем нет. На вопросы, находящиеся в национальной юрисдикции, ответы ищутся не так быстро, как хотелось бы, что касается вопросов совместного ведения двух государств, то там все умножается в несколько раз, разные регламенты, разные представления о том, как должна быть подготовлена информация. Сейчас между специалистами России и Казахстана идет обмен геологической информацией, после которого наши коллеги представят свое видение работы этих проектов. Российские участники со своей стороны уже готовы. Никаких интриг вокруг этого нет.
- А с выдачей лицензии на Имашевское газоконденсатное месторождение, расположенное в трансграничной зоне России и Казахстана, какие связаны проблемы?
- С ним немножко сложнее. Там нет полной определенности с границами, в том числе в части разрабатываемого месторождения. Поэтому по нему идет более сложная работа, не просто дипломатическая переписка.
- То есть сейчас этот вопрос решается на уровне МИДа?
- Да.
- Прошедшие на прошлой неделе в Ненецком округе аукционы по продаже трех нефтегазовых участков удивили всех, стартовые цена были повышены в сотни раз. Позволит ли это стимулировать проведение аукционов, выставлять крупные месторождения на аукционы, а не на конкурсы?
- С одной стороны, аукционы с высоким ростом стоимости меня радуют. Во-первых, это говорит об их прозрачности, о том, что была правильная конкуренция, во-вторых, бюджет получает деньги, которые ему точно пригодятся. Поэтому мы стараемся по максимуму продавать месторождения через аукционную процедуру. Кроме того, у нас есть вопросы к Роснедрам на тему обеспечения прозрачности конкурсов, выполнения антимонопольного законодательства при продаже прав пользования. Мы хотим проанализировать все случаи отказов компаниям, все ли они были обоснованы…
Но, с другой стороны, заявлять, что давайте все крупные месторождения отдадим на аукционы, я бы не стал. С точки зрения продажи прав пользования лучшей формы, чем аукцион, не существует, но с точки зрения дальнейшего освоения месторождения и социально экономического развития региона конкурс дает определенные преимущества. Нам надо научиться создавать на базе крупных месторождений новые центры развития, добиваться того, чтобы строились железные дороги, линии электропередачи, новые населенные пункты, обучались люди. Это не внутриотраслевая задача, здесь нужна скоординированная работа и Минэкономразвития, и Минрегиона, и Минэнерго. Мы должны вместе научиться это делать.
- Минприроды не так давно предлагало проводить электронные аукционы. Почему понадобился такой механизм? Когда он может заработать?
- Мы считаем это направление правильным: чем меньше субъективного участия в торгах чиновников, чем процедура прозрачнее и публичнее, тем лучше и понятнее результат. Мы сейчас много делаем для совершенствования предоставляемых услуг как в части подготовки к проведению электронных аукционов, так и в части принятия управленческих решений. Например, мы давно уже создали систему, которая позволяет отслеживать выполнение условий лицензий. Ведем работу по улучшению системы мониторинга состояния окружающей среды. В прошлом году был принят закон, объединяющий около 14 видов мониторинга по разным ведомствам, в единую систему. Но эта единая система пока написана только на бумаге, ее еще надо создать. Работа рассчитана до 2020 года в рамках модернизации наблюдательной сети Росгидромета. Задача сделать так, чтобы человек мог узнать экологическую ситуацию в любой точке России. Например, есть ли превышение предельно допустимой концентрации в воздухе Норильска, нормально там дышится или нет?
- Есть ли системы, позволяющие мониторить работу компаний по улучшению состоянию недр, повышению коэффициента нефтеотдачи, например?
- Сначала нам надо продумать систему стимулирования повышения нефтеотдачи. В геологоразведке мы продвинулись по целому ряду направлений, а вот коэффициентом извлечения нефти надо заниматься.
- Что мешает? Эту задачу, насколько я помню, Минприроды ставило перед собой много лет подряд.
- Повышение коэффициента извлечения нефти - эта задача отнюдь не только технологическая. В длинные проекты, требующие в будущем перехода на технологии повышения нефтеотдачи, вкладываются тогда, когда абсолютно уверены в его инвестиционной привлекательности, в защищенности экономики. Наш бизнес должен до конца поверить в то, что деньги надо вкладывать в Россию, что это безопасно, надежно, надолго и так далее. Я не считаю, что у бизнеса есть большие основания в чем-то не доверять государству, но доверие - это такая штука, которая не возникает за день, особенно, когда речь идет о крупных капиталах.
- В прошлом году очень долго обсуждалась идея создания национальной сервисной компании, аналогичной холдингу "Росгеология". Сейчас эта идея умерла или какие-то шаги делаются в этом направлении?
- Я не знаю, умерла ли эта идея, но, на мой взгляд, лучше бы, она именно так и поступила.
- Почему?
- Создание из 38 маленьких, по-разному живущих, вырывающих друг у друга заказы государственных предприятий одного холдинга "Росгеология" с оптимизацией управления, возможностями модернизации, закупки новых технологий - это улучшение качества государственных функций. Ситуация, когда государство берет на себя региональные геологические работы, где нет экономического результата, компенсируя расходы разовыми платежами, всех устраивает. Но если мы создадим компанию, которая будет заниматься бурением и повышением нефтеотдачи, то есть, по сути, освоением месторождения, то кому это интересно?
- Компания может выступать как подрядчик при разработке сложных месторождений, например Баженовской свиты, где требуются колоссальные затраты…
- Секунду. Для разработки Баженовской свиты нам пришлось вносить изменения в законодательство в части разработки нижележащих горизонтов и расширения границ горных отводов. Это вот первое. Второе: говорить о стимулировании разработки глубоких горизонтов - это корректная и правильная постановка вопроса. Об этом точно надо подумать, но не через инструмент создания национальной сервисной корпорации.
- Какова может быть дальнейшая судьба "Росгеологии"?
- Посмотрим, она пока должна встать на ноги, стать сильной компанией. Что с ней делать после этого, еще десять раз надо посоветоваться. Понятно, что любой экономической деятельностью бизнес все-таки занимается эффективнее государства.
- То есть возможна ее приватизация?…
- Когда-нибудь, может быть, и да. Но с начала из нее сделать реальную компанию.
- Почему не привлекли "Росгеологию" для доразведки трех месторождений в ХМАО и а передали эти работы "Сургутнефтегазу", "ЛУКОЙЛу" и "Роснефти"?
- Этот странный механизм никогда до этого в России не применялся. Надо разобраться с точки зрения антимонопольного законодательства, не дает ли он некоторым компаниям преимущества при проведении конкурсов по данным месторождениям. Или это просто попытка затянуть вопрос с предоставлением этих месторождений на перспективу…
- Как идет решение вопроса об утилизации попутного нефтяного газа? Где сейчас находятся поправки, смягчающие требования по утилизации ПНГ? Когда Россия сможет перейти на 95% использование ПНГ?
- Конечно, не в этом году. Но очень важно, чтобы наши действия были последовательны. Если начнем метаться и постоянно менять решения, то тогда очень трудно задавать длительные тренды для экономики. Поэтому наша позиция неизменна: надо взимать повышенную плату за сжигаемый свыше разрешенных 5% ПНГ. Недавно состоялось заседание правкомиссии по ТЭК, где мы нашли взаимопонимание с коллегами по трем вопросам, когда можно идти на исключение. Первое - это возможность консолидации объемов используемого газа в рамках одной компании. Второе - для новых месторождений мы предлагаем разрешить льготу по утилизации на семь лет, поскольку к ним сложно предъявлять такие же требования, как для зрелых месторождений. И наконец, последнее - когда попутный газ по своему химическому составу содержит большое количество примесей, которые просто трудно утилизировать. Решение по льготам в этом вопросе подтверждено правкомиссией по ТЭК, на базе этого может быть уже сформирована позиция правительства. Проект соответствующего постановления мы уже сдали. Думаю, что в течение двух-трех месяцев эта работа будет закончена.
- А когда все-таки возможен в России переход на 95%-ное использование ПНГ?
- Как только механизм наказания начнет действовать, динамика изменится достаточно быстро. Это не произойдет за несколько месяцев: компании, которые сейчас уже близки к нужному показателю, выйдут очень быстро, а те, кто отстает, могут изменить ситуацию коренным образом за полтора-два года.
- Недавно Минприроды выступило с инициативой сделать стратегическими и ряд месторождений угля. Почему возникла такая необходимость?
- С точки зрения запасов в России с углем проблем нет. Однако если посмотреть с точки зрения управления энергетическим балансом страны, то Минэнерго необходим инструмент администрирования для обеспечения более комплексной разработки этих запасов. Поэтому было предложено сделать стратегическими месторождения с запасами каменного угля от 300 млн тонн, бурого угля - от 1 млрд тонн. Собственно, ничего плохого в этом механизме мы не видим, поэтому уже внесли соответствующие предложения в правительство.
- А когда появятся стратегические месторождения в угольной отрасли?
- Существует общий порядок. Сейчас идут согласования.
- В мае планируется провести конкурс по крупнейшим медно-никелевым рудам в Воронежской области. Какие еще компании, помимо "Норникеля", проявляют к нему интерес, кто уже подал заявки на участие?
- Интерес проявляла УГМК, причем даже раньше "Норникеля". Заявки пока никто не подал, они обычно подаются буквально в самый последний момент, поэтому в этом нет ничего удивительного.
- В ходе работы министром у вас не возникло ощущение, что вы стали реформатором геологической отрасли? Какие наиболее значительные шаги были сделаны министерством за этот период?
- Мне слова какие-то по отношению к себе придумывать сложно. Я бы по-другому сказал: есть направления деятельности министерства, за которые мне точно не стыдно. Когда мы приходили, в недропользовании были сплошные конкурсы, доходы государства были мизерные, в геологоразведку ничего не вкладывалось. Сейчас мы занимаем третье место в мире по эффективности управления в области природных ресурсов. За это время были приняты такие важные документы, как Стратегия развития геологической отрасли. Успехи достигнуты в водных ресурсах - проведены ремонты сотни километров защитных сооружений, разработана Водная стратегия. Но если же говорить о слове "реформа", то оно, наверное, более всего применимо к экологическому направлению. Здесь мы подготовили сильный пакет законопроектов, переделывающий фактически все существующее законодательство, который позволяет внести порядок в этой области, несмотря кучу проблем, постоянное сопротивление и прочее. В гидрометеорологии мы запустили процесс модернизации сети, создали систему предупреждения о чрезвычайных ситуациях, ведем работу по ускорению создания космической группировки…
Честно скажу, хуже обстоят дела с охотничьим хозяйством. Я ругаюсь там постоянно. Но у нас есть точное понимание принципов реформирования законодательства, теперь нужно выходить на уровень согласованных документов, которые можно рассматривать и принимать. Например, нужно реформировать вопросы, связанные с доступностью охотничьих угодий. В свое время, еще в период Минсельхоза, вышел закон о том, что в субъектах не менее 20% таких земель должно относиться к охотничьим угодьям общего пользования, а остальное можно сдавать в аренду. У нас охотопользователей сегодня в стране около 1% от общего числа охотников, которых - свыше 3-х млн человек. В настоящее время в ряде регионов, где проживает до 80% всех охотников, за определенными охотопользователями закреплено до 100% охотугодий. Я точно не коммунист, но в мое понимание социальной справедливости такая пропорция не укладывается. В этой отрасли много других таких же чудес, ею надо вплотную заниматься.
Ну, и может быть, последнее, чтобы не заканчивать на грустной ноте. Я очень доволен тем, что мы начали уборку страны. Уже обнаружена 21 тыс. свалок по стране, 13 тыс. из них ликвидировано. Начата уборка на Байкале, острове Врангеля, земле Франца-Иосифа. Из бюджета были выделены 1,5 млрд рублей на улучшение состояния системы особо охраняемых природных территорий. Мне кажется, что по большинству из направлений деятельности есть очевидная положительная динамика. Так что я понимаю, на что потратил это время жизни.
- Сейчас ходят слухи о возможности разделения ведомства на два министерства: Минэкологии и Минресурсов. Есть ли в этом смысл или Минприроды работает сейчас как целостная система?
- Я слышу периодически возникающие в прессе тезисы - а давайте экологию выделим отдельно, сделаем ее независимой, чтобы она сама боролась за свои права. Но у меня один вопрос - люди, которые это предлагают, всерьез считают, что можно отдельно от экономики и промышленного развития, отдельно от территориального развития и недропользования рассматривать вопросы экологии? Мы и сейчас можем совершенно легко придумать такие экологические требования, что все возрадуются. А дальше что будет? Остановим все предприятия? Поставим все машины в гаражи и выбросим ключи? Экология - это всегда вопрос баланса интересов, они всегда будут сходиться или в министерстве, или в правительстве. Другой вопрос - насколько мы удачно находим решения по соблюдению этого баланса. Я надеюсь, что по целому ряду направлений нам удается достаточно эффективно работать и быстро двигаться вперед. Но, поверьте, мне точно не приходит в голову идея, что все делается идеально. Наверняка, где-то можно работать быстрее, какие-то решения можно принимать удачнее. Но если бы в мире была идеальная структура управления, то ее бы давным-давно придумали…
