Замглавы ФАС: Чудес на розничном рынке топлива быть не может, к сожалению
Анатолий Голомолзин рассказал о ценах на бензин и ситуации с авиакеросином на хабе Московского авиаузла
Москва. 26 февраля. INTERFAX.RU - Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолий Голомолзин рассказал в интервью "Интерфаксу" о работе над новым в России инструментом биржевых торгов нефтью, рисках продолжения "налогового маневра" и обнулении экспортной пошлины на нефть, внедрении балансировочного рынка газа и необходимости создания более гибкой инвестиционной программы "Транснефти".
- В протоколе Биржевого комитета от 7 февраля сообщается, что ФАС и СПбМТСБ совместно с "Транснефтью" и Банком России готовят предложения по запуску торгов нефтью на внутренний рынок России. В чем суть этих предложений? Почему возникла такая идея?
- Биржевой рынок нефтепродуктов в России на сегодняшний день развит достаточно хорошо. Доля биржевых торгов нефтепродуктами составляет порядка 15-20% от общего объема поставок на внутренний рынок. По нефти ситуация иная. Оборот торгов нефтью на внутреннем рынке незначительный. Большую часть объемов добывают вертикально-интегрированные компании, которые поставляют ее на собственные НПЗ. У них нет необходимости торговать нефтью на бирже. Тем не менее, в отрасли работают малые и средние нефтяные компании, которые, в силу разных причин, пока не используют биржевые механизмы торговли нефтью.
Мы несколько раз встречались с представителями малых и средних нефтяных компаний, в том числе с "АссоНефтью", а также СПБМТСБ, "Транснефтью" и обсуждали возможности использования в их бизнесе не только системы прямых контрактов, но и такого инструмента, как биржевые торги нефтью. Воспользовавшись им, малые и средние компании смогут продавать нефть, как на внутренний рынок, так и на внешний. Компаниям этот инструмент показался удобным и интересным. Так что работа над этими предложениями продолжается.
- О каком объеме торгов может идти речь?
- Это не очень большой оборот - суммарно компании, входящие в "АссоНефть" добывают примерно 15 млн. тонн нефти. И из этого объема может быть продана какая-то часть в режиме биржевых торгов с поставками на внутренний рынок или на внешний рынок.
- Крупным компаниям может быть интересен этот инструмент?
- Крупные нефтяные компании активно участвуют в проекте формирования фьючерсных торгов на экспортную Urals. Некоторые из компаний, такие, как "Зарубежнефть" и "Башнефть" , в настоящее время продают на аукционных торгах площадки СПбМТСБ. Другие компании продают нефть либо на тендерах, либо по прямым контрактам по формуле цены.
В целом интерес к этим продажам у крупных нефтяных компаний ограничен вследствие особенностей их организационной структуры. Продажа нефти у вертикально-интегрированных компаний, как правило, осуществляются в пределах группы лиц, либо по давальческой схеме. Хотя есть компании, у которых мощности по добыче нефти и по производству нефтепродуктов не сбалансированы. В таких случаях, нефть закупается на рынке и инструмент биржевых торгов нефтью тоже может быть востребован.
- В какой стадии проработки эти предложения?
- Как показали совещания, с одной стороны, есть заинтересованность в этом инструменте, а с другой - есть возможности его создания. Поэтому сейчас мы обсуждаем, каким образом это можно было бы реализовать. Обсуждается возможность подготовки соответствующей дорожной карты.
- Обсуждалось ли использование этого механизма с трейдерами?
- На текущем этапе с трейдерами договариваться рано, они появятся, как только возникает ресурсная обеспеченность. Тогда можно обсуждать вовлечение в эти процессы других игроков. Причем это будут не только трейдеры, но и участники биржевых торгов, как рынка наличного товара, так и производных инструментов.
Важно отметить, что развитие инструмента биржевых торгов нефтью имеет целью достройку общей системы, увязывающей систему организованных торгов и внебиржевого рынка, рынка наличного товара и рынка финансовых инструментов, использования в качестве базового актива первичные топливные ресурсы и продукты их переработки, систему управления рисками, перелива капитала и др. Это уже совершенно иное качество бизнеса в России.
- Сколько времени может уйти на подготовку и запуск механизма биржевых торгов?
- На запуск торгов на новый базовый актив уходит год-два. Выход на параметры ликвидного рынка может потребовать еще 2-3 года. Сроки сокращаются с использованием накопленного опыта по мере расширения линейки продукции. Мы стартовали с нефтепродуктов, далее были СУГи, природный газ, лес, сахар, зерно, удобрения, уголь и другие. Это очень важная работа, появление новой товаропроводящей сети способствует развитию товарных рынков и конкуренции на них.
Меньше пока мы преуспели в увязке рынков наличного товара и рынков производных инструментов. Эта работа требует принципиально нового качества работы, нового понимания, новых ресурсов, в том числе временных. И в этом направлении мы сейчас концентрируемся вместе с Банком России - мегарегулятором финансовых рынков. Здесь как никогда раньше высокий уровень взаимодействия и взаимопонимания ведомств. Сейчас обсуждается вопрос создания в рамках Биржевого комитета подкомитета по производным финансовым инструментам.
- "Транснефть" недавно получила статус оператора товарных поставок нефтепродуктов. Как на данный момент оцениваете ее работу?
- Развитие биржевого рынка требует формирования коммерческой инфраструктуры, а именно разработки и внедрения новых правил игры, появления организаторов торгов, клиринга, трейдеров, брокеров, маркетмейкеров и др. Одним из ключевых элементов коммерческой инфраструктуры является деятельность оператора товарной поставки. "Транснефть" заинтересованно и эффективно работает в рамках этого нового статуса.
Раньше это была производственная монополия, которая качала нефть по графику, утвержденному Минэнерго. С получением статуса оператора товарных поставок бизнес компании меняется: он становится современнее, сложнее. Организация современных средств учета, транспорта и хранения позволят обеспечивать, например, поставку нефтепродуктов на вторые сутки, а обсуждается возможность поставки в режиме Т+0. То есть поставка против платежа. Это уже новое качество спотового рынка наличного товара, это и совершенно иные расширенные возможности рынка производных инструментов.
Особое значение имеет работа на распределенном базисе продаж. Сейчас торги ведутся на базисе НПЗ, в некоторых случаях на объединенном базисе потребителей. Возможность же отгрузки нефтепродуктов в любой точке системы магистральных нефтепродуктопроводов обеспечивает условия для прямой конкуренции всех нефтяных компаний на едином базисе продаж, расширяет возможности выбора у потребителей - участников биржевых торгов.
Похожую схему мы обсуждаем и с "Российскими железными дорогами", СПбМТСБ, операторскими компаниями, грузоотправителями. Пока железнодорожный транспорт проигрывает трубопроводному. Судите сами: при среднем сроке поставки товара 20 дней неритмичность может составлять плюс-минус 20%, и никто не может прогнозировать, когда придет товар. Рынки нефтепродуктов волатильны, цены на них могут динамично меняться, и может возникнуть ситуация, когда товар на бирже продан по одной цене, а при получении цена уже будет совсем другая. В итоге, потери на неэффективном транспорте могут очень существенными.
Поэтому мы обсуждаем возможность работы железнодорожного транспорта в режиме конкурентного регулярного грузового сообщения. Топливо, проданное на бирже, может быть вывезено несколькими конкурирующими компаниями, работающими по расписанию на выделенных нитках графика на железнодорожной инфраструктуре. Цены на услуги по перевозке, на услуги по предоставлению подвижного состава могут быть определены в рамках организованных торгов. Регулярно публикуемые по результатам этих торгов котировки сделают ситуацию на рынке прогнозируемой и управляемой по всей цепочке продаж и логистики, в том числе и во внебиржевом сегменте.
- Готовы ли РЖД так быстро переориентироваться?
- У компании есть определенные достижения в реформах в различных сегментах ее деятельности, и в пассажирском, и в грузовом. Скажем, при деятельном участии антимонопольного органа пассажирский транспорт прошел путь перехода на гибкое регулирование перевозок в плацкартных вагонах, поэтапного дерегулирования цен в поездках в купе и в фирменных поездах. В дерегулированном сегменте была внедрена система динамического ценообразования, позволившая последние годы (с 2013 по настоящее время) ежегодно прирастать в объемах отправления пассажиров. Появление "Сапсанов" и "Ласточек", электропоездов повышенной комфортности не было бы возможным без институциональных реформ в сфере тарифного регулирования.
Аналогично, благодаря совместной работе железнодорожников с антимонопольщиками в ходе реструктуризации был сформирован конкурентных сегмент операторов грузового подвижного состава, позволивший инвестировать в приобретение 300 тыс. новых вагонов. Хорошую технологическую основу для развития системы организованных торгов на железнодорожном транспорте дает высокоэффективная система централизованного диспетчерского управления, работающая в режиме реального времени. Центр фирменного транспортного обслуживания может быть хорошим базисом для движения в направлении создания коммерческого оператора в сфере железнодорожных перевозок.
Соответственно, с одной стороны есть все предпосылки, а с другой стороны, на наш взгляд, у РЖД нет выбора. Если компании не удастся переориентироваться и изменить свой бизнес, нефтяные компании будут все больше и больше пользоваться трубопроводным транспортом, автомобильным транспортом, у которого постоянно растет "плечо конкурентоспособности". Если не идти в ногу со временем, то можно оказаться на обочине экономического развития.
Наши предложения и инициативы имеют нормативное закрепление. Указ президента об основных направлениях государственной антимонопольной политики на 2018-2020 годы обязывает нас всех двигаться в направлении создания организаций и механизмов коммерческой инфраструктуры на железнодорожном транспорте. Результат работы зависит не только от РЖД, но и от объединения усилий всех участников рынка (операторов, грузоотправителей и др.) в рамках Совета рынка в сфере железнодорожных перевозок. Это еще одна высказанная много лет назад инициатива ФАС, поддержанная президентом.
- Согласно информации ФАС, в топливном ценообразовании 65% приходится на налоги. Считаете ли вы, что стоит пересмотреть ситуацию в этом секторе с целью снижения налоговой составляющей, что позволило бы компаниям получать больше прибыли?
- Есть несколько факторов, которые влияют на динамику цен на нефтепродукты: это конъюнктура внешнего рынка, сезонные факторы, общее состояние экономики, от которого зависят инфляция, спрос. Налоги в ряду этих факторов являются одним из наиболее значимых. Механизмы установления и изменения и уровни НДПИ, акцизов и пошлин предопределяют динамику и уровни текущих цен. Но их изменения кроме влияния на текущую ситуацию, определяют еще и перспективы развития и инвестиций в отрасли. Наглядным является влияние акцизов, вклад которых в конечную цену нефтепродуктов за последние годы повысился с 10% до 30-35%. Менялась и регулирующая роль акцизов.
Еще пять лет назад на рынке преобладало бесклассовое топливо, сейчас в обороте только топливо пятого класса экологичности. Наряду с административным вниманием, которое ФАС вместе с Ростехнадзором и Ростехрегулированием уделяли в рамках четырехсторонних соглашений с ВИНК, существовали стимулы для модернизации НПЗ в виде дифференцированных акцизов на бензины и дизельное. Чем выше класс топлива, тем ниже акциз, тем больше инвестиционные возможности компаний и тем больше налогов собиралось на закупках оборудования и СМР. Но затем, вместо обещанных 7000 руб/т на топливо 5-го класса, установили акциз в 11000 руб/т! В результате какие-либо стимулы для модернизации НПЗ были отменены, более того, этот сектор вместо прогнозируемой в рамках "налогового маневра" прибыльности, стал убыточным.
Сейчас говорится о завершении "налогового маневра". Обсуждается вопрос снижения, вплоть до обнуления, пошлин на нефтепродукты и на нефть с перенесением налоговой нагрузки на НДПИ. Но снижение пошлин на нефтепродукты необходимо обсуждать только с одновременным снижением акцизов (желательно до ранее обещанного уровня), с внедрением в последующем гибкой шкалы акцизов, привязанной, как и пошлины и НДПИ, к конъюнктуре цен на нефть и нефтепродукты. Так, при высокой цене на нефть, акцизы на нефтепродукты будут снижаться, при низкой - повышаться. С учетом уровня акцизов, это будет приводить к устойчивой ситуации на рынке.
Мы договорились с нефтяными компаниями создать рабочую группу, которая займется проработкой этих предложений. В ближайшее время мы планируем направить их на рассмотрение в Минфин.
- Я правильно понимаю, что ФАС видит серьезные риски дефицита топлива в случае, если Минфину удастся добиться обнуления экспортной пошлины на нефть и повышения НДПИ в 2019-2020 годах? И система гибких акцизов позволит их избежать?
- Обсуждаются предложения Минфина об обнулении пошлин на нефть, с одновременным введением возвратного акциза для НПЗ - покупателей нефти. Полагается при этом, что такие меры позволят получить дополнительные доходы в бюджет от получения от НПЗ с низкой глубиной переработки. Но в России в целом сектор нефтепереработки имеет низкую глубину переработки, которая за последние годы возросла лишь с 70 до 72%. Чем больше НПЗ попадает в категорию тех, кому не возвращают акцизы, тем больше будет экспортироваться нефти и тем меньше будет производиться и поставляться нефтепродуктов на внутренний рынок. Недостаточность предложения ведет к росту цен, нарушая многолетнюю ситуацию сбалансированности рынка и близкой к инфляции динамику цен на нефтепродукты.
Еще большую обеспокоенность вызывает то, что обнуление пошлины на нефть и нефтепродукты означает кардинальное изменение механизмов ценообразования на рынке нефти и нефтепродуктов. Когда действует экспортная пошлина, в механизме ценообразования свою роль играет механизм ценообразования по принципу netback. В нем цены внутреннего рынка пересчитываются от цен на внешних рынках за минусом пошлины и транспортных расходов (за пределами и внутри таможенной территории).
Если пошлина на нефть обнуляется, то действующая система ценообразования с механизмом защиты внутреннего рынка стран-экспортеров превращается в механизм ценообразования стран-импортеров, когда к цене внешнего рынка будут прибавляться расходы на логистику. Это может вызвать значительный рост цен на топливо на российском рынке и сокращение его потребления, а значит и торможение развития экономики страны.
Кроме того, на рынок России может начать поступать топливо из других стран мира, вытесняя внутренних производителей нефти и нефтепродуктов, лишенных возможностей модернизации и обеспечения своей конкурентоспособности. Аналогии похожего негативного опыта имеются у некоторых наших соседей. Соответственно, в России будет сокращаться и налогооблагаемая база производителей нефти и нефтепродуктов со всеми вытекающими отсюда последствиями для бюджета. Поэтому прежде чем принимать кардинальные решения по скорейшему обнулению пошлин, нужно обдумать всю совокупность последствий.
- А вы обсуждали этот вопрос с Минфином? Объясняли все риски такого решения?
- В рабочем порядке мы высказывали Минфину такого рода опасения. В любом случае, этот вопрос является настолько комплексным и сложным, что решение по нему должно быть принято только после глубокой проработки и серьезных расчетов.
- Цены на топливо на бирже снижались этой зимой несколько недель подряд, но снижения в рознице не отмечено. Как оцениваете, созданы ли на рынке достаточные предпосылки, чтобы розничные цены пошли вниз и когда этого снижения можно ожидать?
- Обычно ситуация с ценами происходит примерно так: оптовые цены меняются со значительной волатильностью, и снижению цен предшествуют периоды их повышения. Розничные цены, реагируя на платежную способность потребителей, меняются более плавно, с темпами близкими к темпам инфляции, когда-то опережая ее, когда-то отставая от инфляции. Если говорить о среднегодовых оптовых ценах, то последние 3 года они также менялись примерно с темпом, близким к темпам инфляции. В предыдущие первые зимние месяцы розничные цены проседали от 1 до 3%. В этом году мы видим стабилизацию цен, но из-за роста акциза на рубль в начале года и ожидания его повышения еще на рубль в июле, розничный рынок какого-либо снижения цен не получил.
- Сейчас я слушаю вас как автомобилист - с неподдельной грустью в глазах...
- С другой стороны, если вы посмотрите динамику цен за последние восемь или десять лет, то вы увидите, что цены на заправках меняются с темпами, близкими к темпам инфляции. Поэтому, как автомобилист, вы должны понимать, что расходы на топливо в процентном отношении растут не больше, чем все остальные ваши расходы. Не знаю, сможет ли вас это успокоить.
У нас есть возможность влиять на снижение цен в ряде секторов экономики, например, на рынке мобильной связи ФАС удалось добиться снижения платежей в роуминге от 2 до 5 раз, но это отдельные высокотехнологичные сектора. Производство нефтепродуктов - это сектор материального производства, который завязан на экономику в целом, на совокупную цепочку смежных отраслей индустриального сектора. В то же время нефтяные компании и АЗС имеют самую большую налоговую нагрузку среди предприятий других секторов экономики. Здесь чудес быть не может, к сожалению.
- Тем не менее "Газпрому" на прошлой неделе ФАС выдала предписание о недопустимости нарушений антимонопольного законодательства на рынке. Это единичная история, которая касается только "Газпрома", или будут выдавать предписания и другим компаниям?
- В данном случае речь идет о трех компаниях группы "Газпром" , которые стали продавать топливо на экспорт, не исполняя своих обязательств по поставкам на внутренний рынок. Такие действия недопустимы, поэтому ФАС выдала им предупреждения, которые должны быть исполнены, иначе могут быть применены меры антимонопольного воздействия, которые могут быть очень жесткими. Это могут быть не только оборотные штрафы, но и, например, изъятие необоснованно полученного дохода. В свое время нефтяные компании заплатили в доход федерального бюджета порядка 25 млрд рублей оборотных штрафов.
Мы постоянно мониторим ситуацию, и если вдруг подобного рода действия будут происходить, то соответствующие меры буду приняты, и это служит сдерживающим фактором для потенциальных нарушителей.
- Видит ли ФАС предпосылки возможности дефицита дизтоплива на внутреннем рынке в связи с введением акцизов на средние дистилляты? Какую картину дает текущий мониторинг ситуации?
- Эту проблему ранее уже попытались решить, но после того как вышли поправки в законодательство в части средних дистиллятов, то выяснилось, что они не только не убрали "черные дыры", ни и расширили их. На правительственной комиссии по ТЭК мы обратили внимание, что ситуацию нужно менять. Сейчас работа по корректировки законодательства в этой части повторно проведена.
- То есть все-таки критерии по отношению к средним дистиллятам будут более четко прописаны?
- Критерии должны быть такими, чтобы недобросовестным участникам рынка было сложно продавать контрафактные нефтепродукты, камуфлируя их под продукты, попадающие под изъятия. Все должны находиться в равных условиях.
- Обсуждается ли вопрос по закреплению в совместном приказе ФАС и Минэнерго рекомендаций по продажам авиакеросина на хабе Московского авиаузла? Для чего это нужно?
- Сейчас авиакеросин используется не только непосредственно авиакомпаниями, но и предприятиями нефтехимии. Когда топливо реализуется на НПЗ, то оно продается для разных целей, а когда оно продается на московском авиаузле, это означает, что топливо будет потребляться авиакомпанией. Это позволяет сформировать представительный индекс цен авиакеросина именно для нужд авиакомпаний. В России около 70% полетов осуществляется или из Москвы, или в Москву. И основные объемы авиакеросина потребляются именно здесь. Поэтому индекс, который будет сформирован на базе Московского авиаузла, дает представительные котировки на авиатопливо для авиакомпаний и в Московском авиаузле, и для страны в целом. Кроме того, именно в Московском авиаузле соблюдаются условия прямой конкуренции, поскольку поставки обеспечивают сразу несколько нефтяных компаний. Индекс цен по месту потребления топлива очень интересный и объективный.
- Как участники рынка относятся к этой идее, готовы ли крупные нефтеперерабатывающие компании так работать?
- Безусловно. Раньше была ситуация, когда нефтеперерабатывающие компании не напрямую поставляли топливо авиакомпаниям, а через цепочку посредников, что приводило к росту цен до 30%. Сейчас созданы условия, когда в крупных аэропортах работают сразу два-три альтернативных топливно-заправочных комплекса. Кроме того, у авиакомпаний есть возможность заключать прямые контракты с НПЗ. Все это существенно стабилизировало ситуацию на рынке. Если взять уровень цен на авиакеросин за последние три года, то он (как и другие светлые нефтепродукты) менялся с темпами, близкими к темпам инфляции. Так что в целом ситуация на этом рынке устойчивая.
- Как продвигается законопроект о создании гарантирующего поставщика СУГ? Было ли совещание в правительстве? Если нет, когда планируется?
- Концепция рынка сжиженных углеводородных газов предполагает формирование рыночных индикаторов цен, включая биржевые и внебиржевые индексы. И в этом направлении мы движемся. Когда такого рода индикаторы появляются, тогда нет необходимости в балансовых заданиях и гарантирующих поставщиках.
Сейчас мы часто сталкиваемся с завышением объемов СУГ по балансовым заданиям по сравнению с реальным потреблением сжиженных газов жилищно-коммунальными хозяйствами в регионах. Оставшиеся объемы недобросовестные компании перепродают по рыночным ценам, ущемляя при этом интересы добросовестных производителей и потребителей СУГ. Поэтому мы говорим о необходимости формирования рыночных механизмов ценообразования, при которых надобность в подобного рода балансовых заданиях или гарантирующих поставщиках отпадает. В настоящее время на бирже уже торгуется порядка 10% поставляемых на внутренний рынок сжиженных газов. Биржевые котировки и индикаторы внебиржевых цен публикуются на регулярной основе.
- Чем дальше мы идем в развитии биржевой торговли газом - тем сложнее. Есть вещи, реализация которых вроде бы видна на горизонте: коммерческая балансировка газа, например. Но есть и сложно реализуемые вещи. Например: как удалить "регионгазы" (и "дочек" других производителей) с биржи? Легко ли будет это сделать?
- "Регионгазы" - это такой же участник рынка, как другие сбытовые компании. По результатам структурных реформ в системе "Газпрома" работают газодобывающие компании, транспортные компании "трансгазы", компании, которые занимаются продажами газа на федеральном рынке, например, "Межрегионгаз", компании, которые занимаются продажей газа конечным потребителям в регионе. Есть газораспределительные организации, они могут входить в систему "Газпрома", а могут не входить. Поэтому все они работают в рамках обособленных юридических лиц. И это способствует формированию условий для конкуренции. За последние 10 лет на внутреннем рынке газа доля независимых компаний выросла с 15% до порядка 45%.
- Нужно ли увеличивать порог торгов газом на бирже и как добиться увеличения продаж газа на бирже со стороны независимых производителей?
- На бирже по итогам 2017 года было продано около 20 млрд кубометров газа. Биржевые котировки становятся все более представительными, и уже сейчас некоторые независимые компании включают их формулу цены на газ, поставляемый по прямым контрактам.
Но мы считаем, что биржевые котировки можно включать в формулу цены газа, поставляемого по внебиржевому контракту, только тогда, когда они будут представительными и ликвидными, то есть когда на бирже будет продаваться не менее 10% от всего объема внутреннего рынка газа или примерно 35 млрд кубометров. При этом торги должны идти в режиме равномерности и регулярности.
- И как тогда обязать независимых производителей увеличивать объемы продаж?
- Независимые производители торгуют на бирже. В 2016 году они более активно продавали газ на бирже, в 2017 году - менее активно. Если компании заинтересованы в том, чтобы существовали рыночные индикаторы цен, то они заинтересованы в том, чтобы способствовать ликвидности торгов. Если не могут поставлять газ независимые компании, то нужно снять ограничения по объемам торгов с "Газпрома".
Сейчас компания не имеет право продать на бирже не более 17,5 млрд кубометров газа в год. В прошлом году "Газпром" достиг этого объема продаж в октябре. После этого оборот торгов на бирже упал. Но покупатели уже привыкли приобретать газ на бирже, и в результате создалась ситуация искусственного дефицита. Котировки начинают подниматься вверх, к ним привязаны цены по прямым контрактам у независимых производителей. Это оказывает на рынок не очень благоприятное влияние.
Поэтому мы предлагаем Минэнерго зафиксировать в совместном приказе, что рекомендуемым объемом продаж является 10% от поставок на внутренний рынок. Это является ключевым фактором для определения ликвидности.
Одновременно нужно создавать систему балансирующего рынка, когда на бирже будут продаваться объемы газа, недопоставленные по тем или иным причинам по прямым контрактам. Тогда у нас будет меньше необходимости предлагать кому-то из игроков продавать на бирже дополнительно объемы газа. Тогда у нас будет устойчивый, постоянно работающий сегмент спотового рынка, который будет адекватно реагировать на меняющуюся ситуацию на рынке.
- Минэнерго сильно критикует предложение о снятии ограничений по торгам на бирже с "Газпрома", называя это системой "биржа ради биржи"....
- Что говорят по этому поводу экономисты? Например, Джон Гэлбрейт говорит о том, что на олигопольных рынках добиться конкуренции между ограниченным числом участников проблематично. В такой ситуации работает концепция сдерживающей силы со стороны покупателей. Сейчас на биржевых торгах только пять компаний продает газ, но порядка 110 компаний его покупает в интересах более 450 предприятий - конечных потребителей газа.
И эти покупатели и потребители в торгах между собой определяют ценность продукта на рынке. Но это происходит, если на рынке, где доминируют одна или несколько компаний, они регулярно и равномерно продают определенные объемы наличного товара. Торги газом на биржевой площадке показывают, что происходит реальный отклик на меняющийся спрос и формируется реальная рыночная цена. Если мы посмотрим на динамику цен на бирже, то увидим такие же кривые, как на рынке нефтепродуктов, отражающие падение спроса летом и их рост зимой. Такая динамика цен снижает неравномерности газоснабжения и газопотребления, тем самым повышая эффективность соответствующих видов экономической деятельности.
- А какой объем газа не выбирается в среднем по контрактам?
- Сейчас, по оценкам экспертов, объем излишне заказанного газа достигает 40 млрд кубометров.
- То есть задачи простимулировать независимых производителей к более активным торгам на бирже нет?
- Если мы с Минэнерго принимаем совместный приказ об обязательных торгах на бирже до 10% от поставок на внутренний рынок, из него не вытекает конкретных обязательств для какой-то определенной компании. В данном случае, если газ на бирже будет продавать "Газпром", то это будет тоже хорошо, потому что в конечном итоге на цену будут влиять покупатели, а биржевые торги станут ликвидными.
Кроме того, если удастся создать балансирующий рынок и запустить торги невыбранными объемами газа по прямым контрактам, то проблема ликвидности может решиться автоматически просто.
- В этой системе не будет места продажи газа независимыми производителями "Газпрому" по прямому контракту "на скважине"? Стоит ли корректировать систему подобных контрактов сейчас?
- Сейчас, когда нет устойчиво работающей системы продажи газа, возникает желание каким-то образом гарантировать себе будущее. Некоторые из компаний, готовы продавать газ на скважине, чтобы потом не думать о проблеме доступа к трубе, не думать, куда и как продавать этот газ. Когда появляется постоянно работающий канал сбыта, проблемы перебора - недобора не будут для вас головной болью. Тогда сразу же найдется гораздо больше желающих и разрабатывать новые газовые месторождения, и продать газ не на скважине, а на бирже или по прямому контракту с возможностью продать невыбранные объемы.
- Вопрос о тарифах на транспортировку газа независимых производителей "Газпромом" по-прежнему находится в подвешенном состоянии. Способна ли новая методика определения тарифа калькулировать справедливый тариф на транспортировку, а не быть объяснением, почему очередное тарифное предложение соответствовать параметрам макропрогноза? Возможно ли исключить из тарифа арендную составляющую?
- Независимые производители всегда просят у ФАС повышения цен на газ для конечных потребителей - как для населения, так и для промышленных потребителей, и одновременно не увеличивать тарифы на транспортировку газа. Их интерес понятен. Цена на газ "Газпрома" является ориентиром для цен на газ независимых.
Мы являемся регулятором, устанавливающим тарифы, которые увязаны с конъюнктурой рынка, поэтому мы говорим, стоимость транспортировки нужно индексировать, поскольку меняются цены на газ. При этом мы отмечаем, что требования к услугам по транспортировке не могут быть какими-то другими, чем к любому другому бизнесу. Тарифы не могут не включать стоимость аренды или исключать те объемы прибыли, которые могут включать выплаты дивидендов.
Проект последней редакции методики установления тарифов на транспортировку газа согласован со всеми ведомствами и готов к применению. Проект методики распространяется как на независимых производителей, так и на компании группы "Газпром". Соответствующее поручение было ранее дано в рамках решения президентской комиссии по ТЭК. Если повышается тариф на транспортировку, то он повышается для всех: и для независимых, и для из конкурента "Газпрома". Дальше могут обсуждаться уже разные варианты совершенствования этой методики, в том числе переход на ценообразование по модели "вход - выход".
- Если перейти к вопросу формирования тарифа для другой монополии - "Транснефти", то по распоряжению правительства в 2018-2020 годах они должны были индексироваться с коэффициентом 0,9-1 к инфляции. Не выступает ли монополия с предложением изменить этот коэффициент в сторону повышения? Какова позиция ФАС по этому вопросу?
- Мы считаем этот метод правильным, потому что он дает возможность "Транснефти" и потребителям ее услуг долгосрочно прогнозировать финансовые результаты и строить инвестиционные планы. При этом для отдельных новых инвестиционных проектов мы применяем и метод экономически обоснованных затрат. Это касается не только вопросов текущей деятельности, но и принятия долгосрочных инвестиционных решений, предопределяющих условия работы на 30 и более лет вперед. Здесь важно, чтобы работа наших коллег в уполномоченных ведомствах по разработке и утверждению инвестиционных программ была эффективной. Это происходит далеко не всегда.
Одно из наших последних тарифных решений касалось двух таких проектов, когда мы вынуждены были устанавливать тариф по участкам трубопровода, построенным в соответствии с инвестиционными программами "Транснефти", но на момент сдачи в эксплуатацию объемы сдаваемой в трубу нефти оказались в 2 раза ниже, чем планировалось. "Транснефть" под такую минимальную загрузку просит увеличить тариф на прокачку нефти, нефтяные компании напоминают, что первоначально планировался гораздо меньший тариф.
В то же время в системе "Транснефти" существуют так называемые договорные тарифы. Сейчас, если я не ошибаюсь, установлено 12 таких тарифов, из которых четыре касаются транспортировки нефтепродуктов, восемь - транспортировки нефти. Этот метод позволяет достаточно гибко реагировать на меняющиеся условия.
- Нефтепровод Заполярье-Пурпе строился в два этапа. И только под конец строительства нефтяные компании начали жаловаться, что нефти нет... Какое может быть решение в этом случае?
- Вопрос и состоит в том, чтобы находить такие решения. Изначально инвестиционная программа "Транснефти" должна предполагать несколько решений и несколько сценариев. Кроме того, компании, которые пользуются ее услугами, должны более эффективно прогнозировать ситуации. Задача регулятора и других уполномоченных ведомств как раз и заключается в том, чтобы подвигнуть всех участников процесса к тому, чтобы они реально прогнозировали возможности и перспективы своих проектов. Решения должны предполагать возможные варианты с учетом неопределенности будущих условий.
Наша задача сделать так, чтобы у "Транснефти" была возможность принятия более гибких решений по планам развития, чтобы она могла следовать за реально меняющейся ситуаций на рынке и принимала решения с минимальной заблаговременностью, особенно относительно больших проектов. Есть положительные примеры и в прошлом, например, когда в рамках четырех очередей был реализован масштабный проект по строительству Балтийской трубопроводной системы.
- "Транснефть" в качестве одной из мер борьбы со срывом сроков ввода месторождений и снижением объемов прокачки нефти хочет законодательно ввести принцип "качай или плати". Это предложение закреплено в законопроекте "О магистральных нефтепроводах". Может это может стать более простым решением проблемы, чем то, которое предлагает ФАС?
- Подобного рода контрактные отношения имеют значение не только на этапе ввода новых мощностей, но и в процессе эксплуатации мощностей, в том числе трубопроводных. Как правило, инициаторами этих отношений попеременно выступают то поставщики услуг по транспортировке, то их потребители. На растущем рынке одни, на падающем - другие.
Поэтому вопрос контрактации услуг по транспортировке не может рассматриваться отдельно от условий работы рынков в целом. В частности, без соотнесения сегментов спотового рынка на организованных торгах и прямых, в том числе долгосрочных контрактов, без системы коммерческой балансировки, оказывающей влияние как на поставку продукта, так и на его транспортировку и мн. др. Обособленного решения только по транспорту не может существовать.
Что касается законопроекта "О магистральных трубопроводах", то не так давно в правительстве должно было состояться, но не состоялось совещание по этому документу. У ФАС к нему очень много замечаний. Мы думали, что мы одни такие, но, когда мы готовились к совещанию, выяснилось, что объем замечаний со стороны всех ведомств намного превышает количество страниц самого законопроекта. Основное замечание заключается в том, что большинство вопросов, которые являются предметом этого законопроекта, уже урегулированы другими законами и нормами - антимонопольным законодательством, законом "О недрах" и так далее. Из-за этого ранее, много лет назад, разработка этого законопроекта была признана нецелесообразной.
Со своей стороны, мы говорим, что мы готовы решать все острые вопросы и проблемы, с которыми сталкивается "Транснефть" поправками в действующее законодательство. Когда возникает попытка написать специальный отдельный закон для работы одной монополии, то вводится отраслевое регулирование и отрасль исключается из общей экономической и институциональной среды. Сразу возникает соблазн управлять отраслью в ручном режиме вместо того, чтобы работать по общим правилам. Например, раньше "Транснефть" была естественной монополией, а сейчас ее деятельность как оператора товарной поставки регулируется законами об организованных торгах и о клиринге. Это не означает, что мы положения упомянутых законов должны быть прописаны в законе "О магистральных нефтепроводах".
- Скандал произошел с установлением тарифа по прокачке нефти в Китай через Казахстан, и тогда там тарифы были снижены примерно на 16,7%. "Роснефть" как-то объясняла, почему нужно снизить эти тарифы на 2018 год, и почему в итоге ведомства пошли на это?
- Минэнерго было принято решение по нормальной схеме грузопотоков. Стабильное поддержание параметров этой схемы было обеспечено за счет того, что нефть пустили по своеобразной казахской петле. При этом получалось так, что за эту петлю должен был заплатить только один игрок этого рынка. Поэтому мы подкорректировали тариф на услуги по транспортировке для "Роснефти" и проиндексировали общие тарифы "Транснефти" на прокачку нефти. Естественно, когда этот вопрос начинает обсуждаться, то могут возникать разнонаправленные интересы. В конечном итоге, мы равномерно распределили между всеми игроками эту нагрузку. Мы обсуждали этот вопрос с нефтяными компаниям, и все одобрили наше решение, как соблюдающее баланс интересов. Кроме того, на совещании у вице-премьера Аркадия Дворковича нас поддержали Минэнерго и Минэкономразвития.
- В каком состоянии обсуждение новой методики по тарифам на транспортировку нефти по Белоруссии?
- Мы предложили нашим белорусским коллегам: в этом году мы еще согласимся с повышением тарифа на прокачку нефти по территории Белоруссии на 6,7% , но затем у нас будет год для того, чтобы все-таки пересмотреть методику индексации этого тарифа. Дело в том, что действующая методика предполагает, что при наличие разногласий тарифы на прокачку нефти индексируются на размер инфляции плюс еще 3%.
Этот подход принимался, когда инфляция достигала 10-12%. В этом случае прибавка еще 3% была допустимой. Но когда инфляция снизилась до 2-3%, то прибавка в 3% стала означать удвоение инфляции. Это не вписывается в существующие экономические реалии, такой подход нужно пересматривать. Аналогичные вопросы у нас стоят и по методике ценообразования на нефтепродукты. Эта работа, думаю, будет продолжаться в течение всего этого и следующего года.
- То есть вы будете предлагать отказаться от прибавки в 3% к инфляции?
- Если бы мы одни принимали решение, то да, мы бы отказались от прибавки в 3%, но здесь сложный переговорный процесс, и как он завершится - вопрос открытый.
- Что предлагает белорусская сторона?
- Белоруссию пока устраивает существующий механизм. Но в принципе, они готовы к переговорному процессу. Мы договорились, не откладывать рассмотрение этого вопроса до даты принятия решения по тарифам на следующий период регулирования на 2019 год, а обсудить и принять компромиссный вариант заранее.
- "РЖД" и их клиенты против отвязки тарифов "Транснефти" на нефтепродукты от железнодорожных тарифов. Правильно ли мы понимаем, что ФАС поддерживает эту позицию, хотя ранее выступал за отвязку тарифов? Почему ведомство передумало?
- Решение этого вопроса зависит от того, какая складывается ситуация на рынке. Именно с учетом того, что существуют условия межвидовой конкуренции в свое время было принято решение о том, чтобы не применять затратный тариф на транспортировку нефтепродуктов по "трубе", а привязать его к некоему бенчмарку в виде тарифа на перевозку нефтепродуктов по железной дороге. При этом надо понимать, что тариф для РЖД не является однородным. Внутри его заложена нерегулируемая вагонная составляющая. Этот вид транспортировки является конкурентным.
Ведомство не меняло своей позиции. Мы этот вопрос неоднократно обсуждали на методическом совете по тарифному регулированию и на экспертном совете по рынку нефти и нефтепродуктов. Сейчас доля трубопроводного транспорта нефтепродуктов на внутреннем рынке находится в диапазоне от 10% до 20% в зависимости от направления. И сейчас мы говорим, что есть необходимость дерегулировать услуги по транспортировке нефтепродуктов трубопроводным транспортом. Более того, такое решение уже записано в указе президента об основных направлениях государственной конкурентной политики на 2018-2020 годы. Все предпосылки для этого есть, мы будем в этом направлении двигаться.