Власти должны быть способны брать на себя риски развития

Директор дирекции ГЧП ВЭБ и врио гендиректора ОАО "Федеральный центр проектного финансирования" (ФЦПФ, "дочка" ВЭБа) Александр Баженов рассказывает, какой, по его мнению, должна быть модель взаимодействия бизнеса и государства

Москва. 1 ноября. INTERFAX.RU - Власти признают неэффективными прежние модели развития отдельно взятых регионов, в первую очередь Дальнего Востока. Какие механизмы ГЧП используются в настоящее время в РФ, какой должна быть новая модель взаимодействия бизнеса с государством и какую роль в реализации таких проектов играет Внешэкономбанк (ВЭБ), в интервью агентству "Интерфакс-АФИ" рассказал директор дирекции ГЧП ВЭБ и врио гендиректора ОАО "Федеральный центр проектного финансирования" (ФЦПФ, "дочка" ВЭБа) Александр Баженов.

- В середине июля вы были назначены врио гендиректора ФЦПФ, в набсовет центра вошел и избран его председателем глава Внешэкономбанка Владимир Дмитриев. С чем связаны такие изменения в руководстве ФЦПФ?

- Нам нужно более активно и более качественно исполнять ранее принятые решения о содействии в подготовке проектов регионального и городского развития, которые реализуются ФЦПФ второй год. Речь идет о подготовке проектов по строительству объектов и систем водоснабжения и канализации, управления отходами, электро- и теплоснабжения и уличного освещения, транспорта, инфраструктуры здравоохранения, образования, культуры, спорта и туризма, инфраструктуры госуправления, а также комплексного развития территорий для массовой застройки доступным жильем или развития производства (технопарки, кластеры, особые экономические зоны и т. д.).

Необходимость такого содействия регионам и городам - признанный на международном уровне феномен. Надо развивать инфраструктуру и все больше за счет частных инвестиций, а проектов для такого финансирования не готовится.

Сама стадия подготовки указывает, что характер деятельности по содействию городскому развитию в немалой степени сходен девелоперскому или венчурному финансированию. Поэтому планировалось, что основным финансовым инструментом подготовки таких проектов будет участие ФЦПФ в капитале компаний, которые занимаются их подготовкой во взаимодействии с региональными или муниципальными властями.

Однако в первый год реализации этой программы ФЦПФ вел крайне консервативную политику: предоставлялись займы проектным компаниям под обеспечение, и формировался портфель проектов на финансирование консультационных и проектных организаций под уступку прав требования к государственным заказчикам (субъектам РФ, ГК "Автодор") по контрактам, связанным с работами или услугами в рамках подготовки проектов. А для расширения эффекта необходимо участвовать в рисках подготовки проектов. Компетенции по управлению рисками подготовки проектов у нас были во Внешэкономбанке, а ответственность за вложение денег - в ФЦПФ.

Этот разрыв объективно ограничивал ФЦПФ в реализации финансовой части содействия региональному и городскому развитию. Поэтому было принято управленческое решение об объединении на платформе ФЦПФ всех необходимых инструментов содействия подготовке проектов.

- Появились ли в ФЦПФ новые инструменты финансирования подготовки проектов ГЧП?

- Сами инструменты не меняются - участие в капитале и займы, но вырабатывается рациональная форма участия в капитале, соответствующая рисковому характеру стадии проекта, в которой мы призваны участвовать. Мы начали интенсивно осваивать инструмент формирования проектов с использованием хозяйственных партнерств. Такая форма позволяет в наибольшей степени определить обязательства всех участников подготовки проектов и заинтересованных органов государственного и муниципального управления и распределить риски совместной деятельности.

При этом наша роль заключается в софинансировании затрат на подготовку проекта через участие в капитале и предоставление займа. Мы также обязательно участвуем в структурировании инвестиционного проекта (контрактная и конкурсная документация, доработка местной нормативно-правовой базы, бизнес-план, финансовая модель, привлечение последующих инвесторов).

Закупки услуг третьих лиц и бухгалтерский учет должны осуществляться как минимум с использованием наших политик. Частью подготовки проекта должна являться переподготовка персонала стейкхолдеров по вопросам подготовки и реализации проекта как ГЧП. Наше участие в рисках подготовки проекта относится к объемам работ и услуг, выполняемых нами самостоятельно для проекта, а по финансовым затратам на работы и услуги третьих лиц и партнеров риски делятся между партнерами.

- Сколько проектов вы планируете запустить до конца текущего года?

- У нас в пайплайне с учетом новой инвестиционной политики, разработанной в июле этого года, в общей сложности более 80 активных проектов. До конца первого квартала следующего года, мы рассчитываем, что порядка 14 проектов будет согласовано и запущено в подготовку. Среди них два аэропорта, два моста и три автомобильные дороги, два проекта инфраструктуры в сфере спорта, два проекта в здравоохранении, один проект по управлению ТБО, два проекта в инфраструктуре государственного управления. Это все проекты в разных регионах России.

- В связи с новыми планами предполагается ли дополнительное финансирование деятельности ФЦПФ?

Сейчас нет объективной необходимости увеличивать капитал, мы ведь и начали изменения для повышения эффективности его использования. Сначала результат, потом капитал. Капитал должен помогать увеличению темпов роста бизнеса, а мы находимся в стадии запуска роста бизнеса. Мы еще не достигли необходимой критической массы.

Мы также работаем над тем, чтобы организовать привлечение части средств для реализации наших задач за счет коммерческих источников.

- Кто, как правило, инициирует инвестиционные проекты, предполагающие софинансирование их подготовки со стороны ФЦПФ?

- Мы изначально нацелены на те проекты, которые должны реализовываться органами власти, но у них не хватает для этого ресурсов или компетенций, при этом экономика позволяет реализовывать их с учетом внебюджетного финансирования.

Если проект инициируется частной компанией, то мы анализируем, насколько он соответствует стратегии регионального и муниципального развития, поддерживает ли его орган власти. У нас были случаи, когда проект, инициированный частной компанией, находил поддержку со стороны ФЦПФ, но только после того, как мы установили, что проект получил поддержку региона или муниципалитета.

Например, в случае с проектом по развитию морского торгового порта Усть-Луга у компании существует соглашение с Ленинградской областью о том, что она занимается девелопментом проекта в рамках схемы территориального планирования и стратегии долгосрочного развития области.

- В какой стадии находится формирование инвестиционного проекта по развитию авиационного узла в Иркутской области? В какую сумму оценивается стоимость проекта? Есть ли уже претенденты на роль частного партнера по реализации проекта?

- ВЭБ и ФЦПФ в рамках госконтракта выполнили работы по подготовке финансово-экономического обоснования проекта, которое было представлено Иркутской областью в Министерство транспорта РФ для принятия решения о передаче акций аэропорта Иркутска в собственность субъекта РФ. Только при этих условиях проект дальше может реализовываться субъектом. Процесс передачи акций еще не завершен. В этой связи на сегодняшний день рано говорить, кто может стать инвестором в этот проект.

Правительство Иркутской области и Министерство транспорта РФ сейчас обозначают ориентировочную суммарную стоимость проекта сооружения всего аэропортового комплекса - около 50 млрд рублей, из них более 17 млрд рублей предусмотрено в Государственной программе развития транспортной системы России на 2010 - 2020 годы.

- В ближайшее время, как ожидается, начнется реализация проекта по созданию автокластера в Калининградской области, который станет одним из первых в России проектом с использованием механизма финансирования Tax Increment Financing. Каким образом ФЦПФ будет принимать участие в этом проекте? Будет ли ВЭБ или сам центр вкладывать в строительство свои средства в проект?

- Проект подготовлен компанией "Автотор". Общий объем капиталовложений составляет около 150 млрд рублей. Из этой суммы, по расчетам компании, 39,5 млрд рублей - это затраты на инженерную и социальную инфраструктуру, которую необходимо создать в рамках автокластера. Она включает в себя в том числе транспортные объекты и объекты энергетики, а также школы, детские сады, объекты здравоохранения и спорта. Таким образом, эти 39,5 млрд рублей нужно вкладывать в те объекты, которые должны принадлежать региону и муниципалитету. У них нет на это денег сейчас, а без этих объектов проект "Автотора" обессмысливается. Если "Автотор" будет все финансировать сам, его машины станут неконкурентоспособны.

Поэтому компания предложила рассмотреть одну из экономических моделей - так называемый Tax Increment Financing. Это один из действенных подходов, позволяющих осуществить реализацию проектов ГЧП по созданию общественной инфраструктуры в рамках комплексного развития территории без отвлечения бюджетных средств на этапе строительства. Государство не финансирует стройку из текущих доходов бюджета, а платит за готовые объекты инфраструктуры за счет дополнительных доходов, полученных от реализации проекта комплексного развития территории.

Мы должны помочь такого рода механизм сформировать. Если он сформируется, то я не исключаю, что Внешэкономбанк получит возможность рассмотреть какую-то часть этого проекта на предмет его финансирования В конце концов, мы уже профинансировали развитие инфраструктуры для калужского автокластера. Там эта экономическая модель сработала и общеэкономический эффект известен. У нас единственных существует успешный опыт реализации таких крупных, сложных комплексных проектов.

- В настоящее время активно обсуждаются предложения о создании в РФ новых структур, которые могли бы заняться привлечением инвестиций на Дальний Восток и заменить "дочку" ВЭБа - Фонд развития Дальнего Востока. Как вы относитесь к такого рода предложениям?

- На мой взгляд, создание бесконечного количества институтов развития для отдельных регионов абсолютно бессмысленно, потому что не может заменить собой деятельное государство. Я занимался Фондом развития Дальнего Востока с момента его создания и могу сказать, что фонд не может вложить деньги в инфраструктурные проекты на Дальнем Востоке не из-за того, что у него нет денег или он не может квалифицированно оценить проект и принять решение. Проблема заключается в том, что вкладывать некуда, инфраструктурные потребности Дальнего Востока живут в измерении, параллельном внебюджетному финансированию, и это является хорошей иллюстрацией общих проблем развития инфраструктуры в стране.

Министерство финансов РФ безотносительно к докладу, принятому председателем правительства, определило, что фонд может участвовать в финансировании только реализации и только приоритетных проектов по развитию производственной, транспортной и энергетической инфраструктуры.

Что значит приоритетность? Она определяется в соответствии с постановлениями правительства. Такого списка не только утвержденных, но и структурированных для внебюджетного инвестирования приоритетных проектов на Дальнем Востоке, относящихся к транспортной, энергетической и производственной инфраструктуре, нет. Но я понимаю, что это не проблема Минфина.

Что значит реализация? Значит, есть проект, по которому сформулированы все юридические условия, разработана проектно-сметная документация. Соответственно, фонд может входить во взаимоотношения, когда какие-то соглашения кем-то уже сделаны. Таких приоритетных проектов в такой стадии готовности нет, иначе бы и проблема именно развития Дальнего Востока не стояла.

Еще замечу, что фонд не может входить с точки зрения природы его денег в проекты, которые реализуются за счет бюджетного или корпоративного финансирования, потому что не может вложить финансы в чужую инфраструктуру, если у него нет на это прав. Но вся модель развития инфраструктуры с 2000-х годов построена или по принципу бюджетного финансирования, или по принципу корпоративного финансирования. Это железные дороги, автомобильные дороги, аэродромы, генерация, сети, большой объем объектов ЖКХ.

Возьмем, к примеру, железные дороги. Должен ли фонд со своими копеечными 15 миллиардами вкладывать в капитал ОАО РЖД, чтобы построить дорогу на Дальнем Востоке? В чем состоит финансовый рычаг? Ни в чем. Эта тема институционально закрыта. Та же история с "Россетями", РАО "ЭС Востока" и ТГК-14.

Посмотрим на дороги - муниципальные, региональные и федеральные. Тут есть возможность вложения внебюджетных средств через концессии. Сейчас объявлен первый и единственный за Байкалом федеральный конкурс по строительству моста через Лену. Соответственно, фонд будет участвовать в консорциуме в конкурсе на право заключения концессионного соглашения. Такие проекты готовятся региональными властями Хабаровского края и Приморского края. Все, больше дорожных проектов нет.

- Какой, на ваш взгляд, должна быть новая модель развития Дальнего Востока?

- Модель окупаемости внебюджетных инвестиций в инфраструктуру на Дальнем Востоке неизбежно должна использовать бюджетный эффект от экономического роста, создаваемого новыми производствами, освобожденными от инфраструктурных ограничений. Власти должны научиться брать на себя риски долгосрочного развития. Иначе проекты неэффективны - или высокая нагрузка стоимости инфраструктуры на проект, или высокие операционные расходы от тарифов с инвестиционной составляющей.

С этим пониманием первыми вышли РЖД. Нормативные акты подготовлены Минэкономразвития, Минфин по этим вопросам говорит сам с собой, не комментируя предложения других по существу.

На Дальнем Востоке всего 5% электората и 5% экономики, но 80% возможностей долгосрочного экономического роста страны. Вопрос заключается в следующем: где органы власти, которые должны привлекать инвестиции в выполнение своих обязанностей по развитию общественной инфраструктуры? Нужно различать деятельность по созданию всевозможных структур от деятельности по подготовке проектов с использованием новой экономической политики. И вот такая деятельность по подготовке проектов там не ведется.