Бюджет заморозят на годы вперед

Минфин представил стратегию "усушки" федерального бюджета. Сокращение расходов позволит правительству относительно спокойно пережить неизбежные экономические катаклизмы

Москва. 2 сентября. FINMARKET.RU - В прошлую пятницу стали известны детали проекта Бюджетной стратегии до 2030 года, которая должна задать основные параметры бюджетному процессу до 2030 года, о документе написали "Ведомости". "Финмаркету" также удалось ознакомиться с документом, опрошенные агентством эксперты его поддержали: бюджетная дисциплина позволит правительству поставить под контроль бесконечно раздутые траты на имиджевые и инфраструктурные проекты.

В бюджетном планировании и при формировании государственных программ, на которые федеральный бюджет почти в полном объеме должен перейти с 2014 года, Минфин предлагает придерживаться следующих принципов:

• Отказ от принципа бездефицитности: на период до 2030 года дефицит планируется в пределах 0,5% ВВП;

• Наполнение Резервного фонда до 7% ВВП к 2020 году;

• Увеличение госдолга с 12% до 14,6% ВВП (до 110% от доходов федерального бюджета) к 2030 году исключительно за счет внутренних заимствований и при двукратном сокращении доли от ВВП внешних;

• Поэтапное сокращение трансферта из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда до нуля к 2024 году; при изменении величины трансферта и выплат пенсий из федерального бюджета в абсолютном измерении с 2,6 трлн руб. в 2014 до 3,0 трлн руб. в 2020; доходы ПФР снизятся с 8,6% до 4,9% ВВП;

• Постепенное сокращение масштабов консолидации бюджетных средств на федеральном уровне с 69% до 62% с соответствующим укреплением финансовой базы регионов - с 31% до 38% к 2030 году; правда, с учетом резкого сокращения масштабов межбюджетного перераспределения доля остающихся в распоряжении собственно федерального правительства средств от доходов всей бюджетной системы в эти годы вырастет - с 33% в 2013 до 38% в 2030 году;

• Стабильность налоговой нагрузки на несырьевой сектор экономики (при выводе его из "тени" за счет повышения качества налогового администрирования) и ее повышение для сырьевого; введение налога на недвижимость;

• Завершение приватизации, приносящей заметные доходы бюджету, к 2018 году;

• Объемы финансирования госпрограмм утверждаются в единственном, "базовом" варианте; увеличение их финансирования возможно только при наличии в бюджете дополнительных доходов и при обязательной корректировке целевых индикаторов;

• Финансирование до 2018 года в полном объеме всех расходов, необходимых для выполнения указов президента, подписанных в мае прошлого года;

• Размеры "условно-утвержденных расходов" федерального бюджета (от которых правительство имеет право отказаться при неблагоприятной экономической ситуации и снижении доходов бюджета ниже плановых показателей) за пределами бюджетной трехлетки учитываются в объеме 5% расходов плюс с 2019 года разницы между предполагаемыми расходами федерального бюджета в "инновационном" и "консервативном" вариантах долгосрочного прогноза.

Александр Дерюгин, директор Центра исследования региональных реформ РАНХиГС при президенте РФ

"Естественно, жесткая бюджетная политика не способствует росту экономики. Но Минфин не враг России. Он хочет, чтобы у нас не грохнулась бюджетная система, случись кризис.

Минфин, конечно, перестраховывается. Он хочет, чтобы в случае чего были средства, которые можно было бы бросить "в топку": на очередной мегапроект, политические "хотелки" или наводнения в широком смысле слова. Де факто бюджетная стратегия резервирует под них ресурсы. Пойдут они, естественно, преимущественно на краткосрочные программы и различные мегапроекты. Но не только. Указы президента - это резкий рост текущих расходов. Зарплаты же не упадут после 2018 года. Лоббистское давление на Минфин будет очень большое. И любой краткосрочный проект можно сделать долгосрочным. Подобный опыт у нас богатый.

Если допдоходы направлять на улучшение институциональных условий для ведения бизнеса, это будет их рациональным использованием. Укротить коррупцию можно очень быстро, было бы желание. Пока мы только говорим об этом. Можно посадить одного бизнесмена - и это будет сигналом рынку. Посадка одного коррупционера ничего рынку не говорит, это не борьба с коррупцией. При всех наших проблемах - низком экономическом росте, наводнениях, ресурс пока есть, ничего не развалилось. Но у нас в России если что-то разваливается, то до основания.

Без этого бюджетная жесткость может привести к тому, что не воровать станут меньше, а перестанут выполняться многие жизненно необходимые для государства, для общества функции. Это как в анекдоте про увеличение цен на водку: "Папа, ты теперь будешь меньше пить? Нет, это ты теперь будешь меньше кушать".

Главный показатель успеха экономической политики - объем частных инвестиций. Это самый комплексный показатель, демонстрирующий все - от защиты прав собственности, независимости суда, развития гражданских институтов, коррупции, до развития налоговой системы. Инвесторы от нас отвернулись. Никакие наши мегапроекты, Сколково, Олимпиады и чемпионаты мира эту ситуацию никак не меняют. Может у нас будет больше туристов. Но инвестиции, технологии к нам не идут".

Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов

"Бюджетная стратегия должна задавать общие рамки, потолки бюджетных расходов для разных сфер жизнедеятельности государства. В проекте закона "О государственном стратегическом планировании", который прошел первое чтение в Госдуме, бюджетная стратегия формируется в конце, после того как образуется пакет госпрограмм с определенными расходами. Смысл же бюджетной стратегии в том, чтобы сначала сформировать цели и приоритеты в документах долгосрочного характера - стратегиях социально-экономического развития или еще каких-то, и параллельно задать по каждому направлению потолки расходов. Потом направления госполитики конкретизируются в госпрограммах.

Если формировать бюджеты снизу, от ведомств, то можно нарисовать какие угодно допрасходы. Бюджет и страна в целом их не выдержат.

Но бюджетная стратегия, основанная на консервативных сценариях развития, должна сопровождаться разными сценарными условиями в долгосрочных стратегических программах. В них нужно заложить приоритетные направления развития при более благоприятной ситуации. Тратить допдоходы только на краткосрочные цели было бы не правильно. Бюджетная стратегия - это поджимание расходов снизу. А стратегия социально-экономического развития должна быть развернута наверх.

Гарантирование в Бюджетной стратегии исполнения президентских указов в полном объеме я понимаю, как политическую декларацию, адресованную регионам: федерация не будет безучастной в решении этих вопросов".

Владимир Назаров, завлабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара

"Есть логика в том, чтобы направлять дополнительные доходы на те обязательства, которые не являются жесткими. Такую политику проводил Пермский край при губернаторе Олеге Чиркунове. Они знали, что 40% допдоходов пойдут на краевые приоритетные проекты, 18% отдадут муниципалитетам в виде дотаций, а 42% - им же на софинансирование региональных приоритетных проектов. В итоге кризис 2009 года Пермский край прошел незаметно. Отказ от этой логики приводит в той же Перми к бюджетной катастрофе.

В неснижаемых текущих обязательствах есть резервы повышения эффективности, хотя не такие уж крупные. Прежде всего, в Пенсионной системе. У нас 40 млн пенсионеров, многие из них работают и богаче, чем семьи с детьми. Не правильно, что человек 5 лет работает, а потом 25 лет получает пенсию. В здравоохранении тоже есть резервы и в неэффективности закупок, и в перекосе структуры медицинской помощи (слишком много стационарной и недостаточно амбулаторно-поликлинического звена, где нет возможности получения бесплатных лекарств). Но при этом уровень расходов на здравоохранение у нас ниже, чем в других развитых странах, и надо их увеличивать. Экономию на "пенсионке" вполне можно пускать на здравоохранение.

Самые большие риски для нашей бюджетной системы заключаются в том, что основная нагрузка по исполнению указов президента ложится на региональные бюджеты. Мы прогнозирует резкое увеличение их дефицита. Требуется уточнение мер, которые должны регионы выполнить для исполнения указов. В некоторых регионах средний уровень зарплат определяется большим количеством силовиков, которым постоянно поднимают выплаты. Силовикам подняли - надо поднимать бюджетникам. Им сделали выше, надо индексировать силовикам. Получается бег за собственным хвостом. Странно, что на один уровень выводятся зарплаты среднего медицинского персонала, медсестер, почти врачей и санитарок - фактически обслуживающего персонала".

Евсей Гурвич, научный руководитель Экономической экспертной группы

"Если траектория развития экономики отклоняется от бюджетного прогноза вверх, у нас появляется возможность увеличить финансирование каких-то действующих или новых программ, а если вниз - не понятно, что делать. Эти риски не симметричны.

Бюджетная стратегия предполагает ориентироваться на консервативный, но не самый пессимистический вариант, я вас уверяю. Многие не исключают, что цены на нефть упадут. В стратегии этого не предполагается.

Стратегия не исключает возможности увеличения финансирования текущих программ. При ее пересмотре вверх по всей траектории появляются дополнительные доходы. Они могут пойти не только на новые программы.

Сценарии популистской политики есть всегда, вне зависимости от того растут доходы или снижаются. Когда решения принимаются, исходя не из достижения лучших результатов, а из завоевания электоральной поддержки. В ответ на жесткость к бюджетным расходам правительство повышает их эффективность. Если это эффективное правительство.

Бюджетная стратегия - вещь важная, нужная. Естественно, понадобиться какое-то время, чтобы ее отладить. Но главное, чтобы ее принимали всерьез, чтобы не была бюджетная стратегия сама по себе, а жизнь - сама по себе.

В наиболее продвинутых странах есть бюджетные стратегии (в Нидерландах - на 100 лет, обращают внимание авторы стратегии - "Финмаркет"), и они работают. Но все не просто. Известно, и это относится не только к нам, политики мыслят рамками электорального цикла. Им не очень интересно, что будет через 20 лет. Поэтому часто возникает большое политическое давление, чтобы принять обязательство даже в ущерб будущей стабильности. И это главная угроза для этого документа".