У местных бюджетов нет определенности

Правительство на полгода переносит сроки утверждения государственной программы развития муниципальных финансов: чиновники не могут договориться о том, откуда местные бюджеты должны получить два триллиона рублей до 2018 года

Москва. 30 января. FINMARKET.RU - В 2012 году разбалансированность местных бюджетов достигла критического уровня. Дефицит муниципальных бюджетов по сравнению с прошлым годом вырос в 14 раз, даже в 2009 год он был в четыре раза меньше.

• Дмитрий Медведев еще в бытность президентом приказывал найти 1 трлн руб. для местных бюджетов, но Минфин нашел лишь 180 млрд.
• Вопрос о муниципальных финансах вновь был поднят в прошлом году - перед выборами президента, когда Владимир Путин пообещал повысить зарплаты бюджетникам, находящимся на муниципальном и региональном довольствии.
• Дефицит консолидированного бюджета регионов РФ, по оценке Минэкономики, может вырасти примерно с 50 млрд руб. в 2012 году до 330 млрд руб. в 2015 году и до 1,8 трлн руб. в 2018-м - во многом из-за обещанного указами Путина увеличения зарплат бюджетников.
• Дефицит местных бюджетов будет расти пропорционально дефициту бюджетов региональных - субъекты и федерация финансируют от 50% до 90% их расходных обязательств.

Минфин не знает, где взять деньги

Чиновники Минфина не знают, где брать деньги, чтобы пополнить казну регионов и муниципалитетов. По сусекам наскрести триллион не получится, всего до 2014 г. местные бюджеты получат не больше 7 млрд дополнительных рублей:

• Доходы от сдачи в аренду находящихся на территории городских округов земельных участков, государственная собственность на которые пока не разграничена;
• 20% доходов, зачисляемых сейчас в региональный бюджет, от продажи права на заключение договоров аренды таких неразграниченных участков и столько же от продажи этих земельных участков (в сумме земельные доходы могут дать прибавку в 15,6 млрд руб. в год);
• 15% от зачисляемых сейчас в федеральный бюджет платежей за негативное воздействие на окружающую среду;
• Все доходы от штрафов за нарушение муниципальных нормативных актов (порядка 1 млрд руб.);
• Не менее 10% от норматива и 13% реальных поступлений от топливных акцизов, зачисляемых в региональные бюджеты (42 млрд руб.);
• Земельный налог, собранный с лишенных льгот пользователей участков, отведенных для нужд обороны, безопасности и таможенных служб (3 млрд руб.);
• Все поступления от продажи патентов и от единого сельскохозяйственного налога (порядка 2,3 млрд руб. в год); соответствующий закон уже принят и вступит в силу с 2013 года.
• Все эти нововведения принесут около 7 млрд. руб., а совсем не триллион, как того хотел Медведев.

Может быть введен новый налог на имущество, который также будет перечисляться в казну муниципалитета. Это должно принести еще 50 млрд руб.

Безответственная и непродуманная программа

Программу, которая могла бы комплексно решить эту проблему, писал Минфин. В августе прошлого года документ "Повышение эффективности управления общественными финансами до 2018 г." был направлен на согласование в Минэкономразвития, где его подвергли жесткой критике.

В начале декабря правительство вновь запросило у Минэкономразвития информацию о программе и процессе ее доработки. В ответе замминистра Андрея Клепача (с ним ознакомился "Финмаркет") ведомство вновь раскритиковало работу Минфина, указав на множество недостатков, некоторых из которых в первоначальном варианте не было:

• Программа не раскрывает подробно методы и механизмы повышения эффективности трат региональных бюджетов и бюджетных учреждений, отсутствуют способы повышения административного и финансового контроля;
• Минфин не подготовил перечень нормативно-правовых актов, которые нужно принять в ходе реализации программы. Необходимо его написать и определить даты их принятия.
• Минфин не учел в программе указы президента от 7 мая, а в одном из них предлагается реформировать госслужбу и систему оплаты труда госслужащих. В Бюджетном послании в июне президент поручил разработать новую стратегию действий в бюджетной сфере, пишет Минэкономразвития, а нынешний проект программы выходит направлений бюджетной реформы.
• Команда Силуанова также превысила свои полномочия и указывает в программе свою позицию, а не Минэкономразвития по тем сферам, которые не являются вотчиной Минфина. Например, по развитию частно-государственного партнерства, эффективности бюджетных инвестиций, пенсионной системе, а также госуправлению. Их нужно исключить и отдать на регулирование Минэкономразвития.
• Минфин предложил новую систему стратегического планирования, которая опирается не на долгосрочный прогноз, а на целевые индикаторы. Их в свою очередь определит президент. С такой позицией с Минэкономразвития не согласны.
• Минфин также требует, чтобы консервативный сценарий всегда был базовым, а Минэкономразвития настаивает на том, чтобы из трех разработанных вариантов - консервативного, инновационного и форсированного - базовым считался именно инновационный (предполагает увеличение госинвестиций в транспортную инфраструктуру, науку, образование и технологии, средний класс увеличивается к 2020 году до 37%, а к 2030 - до 50 %, дефицит бюджета в 1,5-2% ВВП). Минэкономразвития в отзыве на программу также настаивает на том, что Резервный фонд в 7% ВВП (так записано в уже утвержденном "бюджетном правиле") слишком велик и достаточно заложить лишь 5% ВВП.

Клепач предлагает вновь перенести рассмотрение программы и доработать ее. Это уже третий раз, когда ее утверждение откладывается. Первоначально она должна была быть принята еще до 1 декабря 2012 г., но из-за большого числа разногласий отложена до 20 января.

Теперь Минэкономразвития предлагает взяться за нее только весной, когда Минфин подготовит основные параметры Бюджетной стратегии. Это значит, что программа по муниципальным и региональным бюджетам может быть перенесена как минимум на полгода.

Между тем, кризисные явления в муниципальных и региональных финансах нарастают.

Аудиторы дают совет

Еще до выборов президента свою оценку состояния региональным бюджетам дала Счетная палата. Согласно опубликованному на прошлой неделе отчету аудиторов, постоянные внесения изменений в законодательство вредят сбалансированности бюджетов субъектов.

• В эти годы бюджетная политика была направлены на посткризисную стабилизацию. Рост доходов едва превысил инфляцию, а доля их в общем объеме доходов бюджетной системы сократилась с 43,6% в 2009 г. до 37% в 2011 г.
• В условиях действующего законодательства в период 2012-2014 годов такая тенденция сохранится.
• Неналоговые доходы по прежнему практически не играют роли в наполнении муниципальных бюджетов. В 2010 г. их объемы упали в 32 регионах. Всего они составляют около 7% в общем объеме доходов.

• Разрыв между максимальным и минимальным значениями показателя бюджетной обеспеченности - 145 раз и 12 раз, соответственно. Неравномерное развитие субъектов создает риски социальной нестабильности на их территориях.
• Почти четверть денег в региональные бюджеты составляют так называемые "безвозмездные поступления" - дотации, межбюджетные трансферты.
• Налоговые и неналоговые доходы обеспечивают всего 75% расходов регионов. В 15 регионах ими обеспечено менее 50% расходов, а в Республике Ингушетия - 9,9 %, в Чеченской Республике - 13,2 процента.
• Большим ударом - 80 млрд. руб. - для регионов стало сокращение со 100% до 70 % размера зачисления акцизов на топливо в региональные бюджеты.
• Еще одной статьей расходов стали новые полномочия, переданные регионам "сверху": число вопросов местного значения поселения увеличилось с 30 до 37, муниципального района - с 28 до 35 и городского округа - с 35 до 42.
• Аудиторы предлагают совершенствовать нормативно-правовую базу. Для начала хотя бы закрепить понятие "доходная база". В "собственные доходы" не нужно включать дотации и субсидии - это не стимулирует субъекты к наращиванию доходов.
• Совет Федерации уже рекомендовал правительству разработать методику оценки эффективности налоговых льгот, определить перечень неэффективных налоговых льгот и график их поэтапного сокращения, напоминает Счетная палата. Но ничего так и не сделано.
• "В ходе создания в субъектах прочной финансовой основы, последовательного сокращения поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов и перехода к преимущественному использованию рыночных механизмов покрытия дефицитов бюджетов в период 2012-2014 годов могут возникнуть риски, значительно тормозящие их выполнение", пишут аудиторы. За счет изменений бюджетного законодательства доходы сократятся на 139 млрд. рублей.
• Перспективы предусматриваемого к введению в 2013 году единого налога на недвижимость оцениваются Счетной палатой неоднозначно - работа по кадастровой базе все еще не завершена.

По мнению аудиторов, назрела необходимость изменения межбюджетных отношений в части расширения числа налогов и сборов, закрепленных за региональными и местными бюджетами для сокращения субсидий и субвенций.

Счетная палата раскритиковала основу основ - саму систему распределения денег в стране. По мнению аудиторов, действующий механизм централизации финансовых ресурсов с последующим их перераспределением в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов не способствует снижению зависимости бюджетов большинства регионов от федерального центра и формирует условия для неэффективного использования этих денег.

Ярослав Лисоволик, Deutsche Bank

Помощь в повышении эффективности муниципальных и региональных бюджетов должна заключаться в установлении четких критериев эффективности расходов и введения принципа обусловленной помощи со стороны федерального центра по отношению к регионам. Крайне важно, чтобы этот механизм обусловленности был эффективно использован для того, чтобы в свою очередь муниципальные и региональные бюджеты эффективно расходовали свои средства. В какой-то степени можно сказать, что Минфин проделал определенную работу в этом направлении. Часть средств уже выделяется на основе обусловленности. Есть критерии, которые приводят к тому, что они получают дополнительные средства. Этот механизм надо и дальше совершенствовать прежде всего для возможности усиления мониторинга эффективности расходования средств на региональном уровне.

Предложение Счетной палаты (отказаться от принципа сбора налогов с регионов и дальнейшего их равномерного распределения центром) в какой-то степени имеет право на жизнь. У самих регионов должны быть стимулы для расширения своей налогооблагаемой базы. Возможно, стоило бы попытаться внедрить такую систему в некоторых сегментах.

Но более важный вопрос все-таки вопрос не налоговой политики и доходов, а контроль расходов системы бюджетов на муниципальном и региональном уровне и меры, которые должен предпринимать финансовый центр для повышения эффективности расходов. Если растет открытость и транспарентность местных бюджетов, растет эффективность мониторинга финансового центра и регионального гражданского общества. Здесь особое значение имеют такие факторы как размещение госзаказа и вопросы, связанные с формированием информационной базы бюджетной системы.

Сергей Гуриев, Российская экономическая школа

Как только будет введен налог на недвижимость, у муниципалитетов и регионов появятся деньги. И это действительно создаст стимулы для развития. Вот собственно и все необходимые меры. Это решение вступит в силу совсем скоро. Насколько много денег принесет этот налог каждому региону зависит от того, какая будет принята ставка. Пока что речь идет об огромных деньгах. Этим налогом могут быть заменены и несколько других налогов, и в этом случае у муниципалитетов будет стимул для того, чтобы развивать экономику и повышать качество жизни с тем, чтобы люди оставались жить в этом муниципалитете. Тогда недвижимости в этом месте будет стоить выше.

Налоговые стимулы наиболее эффективные и всегда работают. Другие стимулы конечно же важны. Есть такой стимул как выборы, и такое ощущение, что чем дальше, тем меньше российские власти заинтересованы в том, чтобы делать его важным.

Энвер Кисриев, Центр цивилизационных и региональных исследований РАН

Я думаю, аудит Счетной палаты уже устарел для той ситуации, которая сложилась или складывается сейчас хотя бы на Кавказе. Нужно смотреть на то, что происходит сейчас - закрытие крупных банков, смена власти. Все это приведет к серьезным кардинальным изменениями. Минфин и Минэкономики говорят о дотациях и налогах, а это не экономические, а фискальные категории. Они рождаются из-за установлении законодательного характера. А как говорить об экономически чистых категориях вообще в России не приходится. В тени до 40 % всей экономической жизни, невозможно соизмерить зарплаты, параметры расходятся. Трудно вообще говорить о параметрах, потому что анализируемая отчетность не соответствует реальным процессам, этими категориями нельзя анализировать ситуацию. Статистика в России такого качества, а фискальная политика работает таким образом, что мы не знаем ничего о себестоимости и безработице, а главное - подлинном вкладе в федеральный бюджет субъектов.

Есть регионы и на Кавказе, и в средней полосе, где дотации крайне высокие. Они не имеют никаких оснований отставать по развитию. Меры должны быть не фискальные. Капитализм не вчера образовался, и все знают, как помочь муниципалитетам и регионам. У нас нет капитализма, а идет процесс первоначального накопления. Поэтому власти озабочены не урегулированием, а переделом собственности на пороге масштабного кризиса.