Конституция ограничений

В Бишкеке опубликован проект новой конституции. Корреспонденты "Интерфакса" сравнили действующую конституцию Киргизии и проект, оценив то, как ограничивается власть главы государства

Москва. 27 апреля. INTERFAX.RU - В Бишкеке опубликован проект измененной конституции страны. Он представлен на обсуждение общественности, и предложения, которые будут поступать вплоть до середины мая по внесению изменений в проект, будут рассматриваться специальной конституционной комиссией.

Наибольшие изменения с ныне действующей конституцией находятся во втором разделе, который называется "Полномочия президента". Так же, как и в ныне действующей, проект конституции определяет, что президент является "главой государства и высшим должностным лицом Киргизии. Однако те огромные полномочия, которые были у президента по ныне действующей конституции, значительно ограничены. В частности, он больше не определяет, как было раньше, направления внутренней и внешней политики государства, а "представляет Кыргызскую Республику в международных отношениях; он ведет переговоры и подписывает по согласованию с правительством международные договоры Кыргызской Республики, подписывает ратификационные грамоты". Если раньше президент мог назначить дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях по согласованию с соответствующим парламентским комитетом, то теперь он может это делать только с согласия парламента.

Не менее важное изменение внесено и в графу о сроках работы на высшей должности одного лица. Если по действующей конституции президент "не мог быть избран более двух сроков подряд", то в проекте изменений конституции говорится: "Одно и то же лицо не может быть избрано президентом два срока подряды". Точнее говоря, после первого срока, то есть через пять лет, он должен уступить место другому кандидату. Вместе с тем никто его не ограничивает через пять лет вновь баллотироваться на должность президента. По действующей конституции президент назначает премьер-министра и министров по собственной инициативе или по предложению премьера. Он принимает также решение об отставке главы правительства или всего правительства. Проект конституции значительно меняет это положение. Он по-прежнему оставляет президенту прерогативу назначения премьер-министра после того, как его кандидатура будет предложена парламентским большинством, однако принять решение о его отставке он может лишь, если "премьер сам подаст прошение". Так же и с отставкой министров: она возможна только, если на то будет "прошение премьер-министра или самого министра".

Президенту предоставляется право определять структуру своего аппарата, назначать его руководителей. Восстанавливается совет безопасности, который упразднен в октябре 2009 года. Его председателем будет президент. Есть изменения и в отношении назначения глав местных органов власти. Если ранее президент назначал их и освобождал "по консультации с премьер-министром", то в проекте добавляется, что на должность главы местного органа власти выдвигается кандидат районным законодательным органом власти, а затем уже эти кандидатуры идут премьер-министру и только после консультаций с премьером президент утверждает главу администрации района. Таким образом, кадровые движения идут не сверху вниз, а наоборот.

Уходит из-под власти президента и право формировать службу государственной охраны и национальную гвардию. По действующему основному закона она подчинялась непосредственно ему. Однако в феврале бывший президент Курманбек Бакиев Нацгвардию сократил и передал ее полномочия Службе госохраны, куда и ушла часть военнослужащих. Новое правительство Службу государственной охраны упразднило, а президенту, но проекту конституции, намерено передать право обеспечивать "осуществление полномочий государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности, по согласованию с премьер-министром". По согласованию с ним же он освобождает руководителей и заместителей руководителей этих органов. Ранее он ведал этим единолично.

Но самый интерес и значимый для чиновников пункт касается "условий их оплаты и труда". В ныне действующей конституции соответствующая глава о полномочиях президента гласила: "Президент определяет условия оплаты труда государственных и муниципальных служащих". В проекте новой конституции это положение отсутствует вообще. Нет даже часто мелькающих слов "по консультации премьер-министра".

Уточнены и права президента в отношениях с генеральным прокурором. Последний, как и прежде, назначается президентом, но назначить или отстранить его от должности может только с согласия парламента. К тому же для этого необходимо согласие не менее одной трети от общего числа депутатов парламента. Ныне действующая конституция вообще не определяла процедуру отстранения генпрокурора с должности. Сейчас президент может "приостановить действие нормативных правовых актов правительства и других органов исполнительной власти". В проекте, представленном на обсуждение, такое положение отсутствует вообще.

Президент, как и ранее, является главнокомандующим вооруженными силами, определяет, назначает и смещает высший командный состав вооруженных сил.

Интересна статья о возможностях осуществления президентом "иных" полномочий. Действующая конституция предусматривает, что это определяется конституцией и законом. В проекте новой конституции слово "законом" вылетело. Как нам кажется, это произошло по вполне понятной причине. Ранее Бакиеву для принятия каких-то действий и решений, противоречащих конституции, не надо было вносить в нее изменения, а лишь достаточно было в парламенте принять соответствующий разрешающий закон. Теперь же президент должен соблюдать положения конституции или, как говорят юристы, "ищи дырку в основном законе". И с уровнем жизни у будущего президента страны и его семьи будут сложности. Если по действующей конституции они "обеспечиваются, обслуживаются и охраняются за счет государства", то проект предлагает определить это специальным законом. Подобное положение не допускает бесконтрольных трат со стороны высшего государственного лица.

Что касается возможностей отрешения президента от должности, то эта процедура может проходить только на основании выдвинутого парламентом президенту "обвинения в совершении преступления, подтвержденного заключением генеральной прокуратуры о наличии в действиях президента признаков преступления". Выдвинуть обвинение против президента можно лишь при поддержании обвинения большинством депутатов парламента, а с инициативой о выдвижении обвинении должно выступить не менее одной трети от общего числа депутатов. При этом также необходимо заключение специальной парламентской комиссии. Само решение парламента об отрешении президента от должности "должно быть принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов парламента и не позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против президента; если в этот срок решение парламента не будет принято, то обвинение считается отклоненным". Ранее возможность отрешения президента от должности была значительно затруднена, и должно пройти многочисленные голосования в парламенте, и в конечном итоге за это решение должно было проголосовать не менее трех четвертей от общего числа депутатов.

Проект конституции вводит и понятие "экс-президента". В соответствующей статье говорится: "Все бывшие президенты, кроме отрешенных от должности (на основании выдвинутого обвинения в совершении преступления), имеют звание "экс-президента Кыргызской Республики". Статус экс-президента устанавливается законом.

Сократив полномочия главы государства, Временное правительство максимально расширило полномочия парламента. Он, как и по ныне действующей Конституции, будет однопалатным. Согласно проекту депутатам предоставляется не только право законодательной инициативы, но и передаются от президента права вносить изменения и дополнения в Основной закон, а также определять основные направления внутренней и внешней политики. Кроме того, парламент получил право давать толкование законам, чем ранее занимался Конституционный суд, распущенный временным правительством как "не оправдавший возложенные на него надежды и способствовавший концентрации власти в одних руках".

По новому проекту депутаты смогут утверждать состав правительства Киргизии, что по действующей конституции входит в компетенцию глава государства, а также и сохранили за собой возможность утверждать предложенную премьер-министром структуру правительства. Между тем, если среди парламентариев не будет согласия ни по составу, ни по структуре кабинета министров, ни по кандидатуре премьера, президент вправе принять решение о роспуске парламента. Хотя это процедура так многоступенчата и предполагает массу вариантов и условий, что депутаты, формируя правительство, скорее всего, смогут прийти к консенсусу и сохранить свои мандаты.

Вынесенный на обсуждение вариант Конституции делает правительство республики полностью подотчетным парламенту, который вправе решать вопрос о выражении доверия или недоверия кабинету министров. В случае, если большинство депутатов заявят о своем недоверии правительству, глава государства может как согласиться, так и не согласиться с этим. Но если данный вопрос возникнет повторно спустя три месяца, глава государства должен отправить правительство в отставку.

От президента к парламенту в представленном проекте перешли такие технические полномочия, как установление воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов и иных специальных званий.

Несмотря на такое обилие функций, киргизскому парламенту предлагается избирать и освобождать от должности по представлению президента судей Верховного суда, также по представлению президента избирать председателя Нацбанка, а также избирать членов Центризбиркома и аудиторов счетной палаты. По ныне действующей конституции часть данных функция находится у президента, другая – у депутатов. В случае одобрения конституции на референдуме 27 июня народные избранники могут получить право выдвигать обвинения против президента и принимать решения по отрешению главы государства от должности.

Одним из спорных вопросов, который Временное киргизское правительство не смогло решить самостоятельно и ждет отклика от граждан, это вопрос численности будущего парламента. Однозначно, что он будет избираться по партийным спискам, но вот какое количество должно быть избрано 120 или 105 депутатов решиться в ходе всенародного обсуждения, так же как и вопрос о том, сколько мандатов 60 или 65 отдавать партии – абсолютной победительнице. Разумеется, победившей партии отдается право выдвигать кандидатуру будущего премьера. В том киргизском парламенте, избранном при Курманбеке Бакиеве в декабре 2007 г. и распущенном на следующий день после событий 7 апреля 2010 г., работало 90 депутатов и подавляющее большинство из них входило в состав фракции проправительственной партии "Ак Жол", оппозиции же принадлежало всего 11 мандатов. В новом Жогорку Кенеше, как называется киргизский парламент, оппозицию обещают не ущемлять и даже предоставить ей место в руководстве палатой и отдать руководство в одном из базовых комитетов – комитете по бюджету и финансам.

По проекту новой конституции все депутаты обладают неприкосновенностью и не могут "подвергаться преследованиям за высказываемые в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования". Привлечение парламентария к уголовной, а также к административной ответственности возможно только "с согласия большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, за исключением совершения особо тяжких преступлений". Вместе с тем проект, как и ныне действующий основной закон, предусматривает строгие дисциплинарные рамки и обязывает депутатов более или менее часто посещать заседания парламента. В случае отсутствия на рабочем месте без уважительных причин 30 и более рабочих дней в течение одной сессии, народный избранник может лишиться своего мандата. Хотя за последние 5 лет существования данной нормы она была применена всего один раз в отношении сына бывшего президента Аскара Акаеве Айдара, который после избрания в Жогорку Кенеш в феврале 2005 г. покинул Киргизию после мартовских событий того же года и на родину уже не возвращался.

Получив полный контроль над деятельностью правительства, киргизский парламент по проекту конституции, вместе с кабинетом министров делит право законодательной инициативы. Кроме того, согласно предложениям, у киргизского правительства появился статус высшего органа исполнительной государственной власти Киргизии.

Временное правительство предпочло сохранить прежнюю структуру кабмина, состоящую из министерств, госкомитетов, административных ведомств и иных органов исполнительной власти и местных госадминистраций и не учитывать тех изменений, которые были внесены осенью прошлого года по предложению бывшего президента Курманбека Бакиева. Во главе правительства будет стоять премьер-министр, а само правительство состоять премьера, вице-премьер-министров, количество которых пока не названо, министров и председателей государственных комитетов.

Несмотря на то, что кандидатуру главы правительства должна выдвигать победившая на выборах партия, имеющая парламентское большинство, а структуру и состав правительства утверждает парламент, в проекте основного закона указывается, что

прошение об отставке премьера или министра должно подаваться президенту, видимо как должностному лицу, назначавшему его по предложению депутатского большинства, так же как и в целом прошение об отставке всего правительства.

Согласно проекту Конституции, киргизское правительство будет заниматься вопросами обеспечения законности, прав и свобод граждан, обеспечивать проведение финансовой, ценовой, тарифной, инвестиционной и налоговой политики. А также разрабатывать бюджет и различные программы, осуществлять внешнеэкономическую деятельность и обеспечивать меры по охране государственного суверенитета, территориальной целостности, защите конституционного строя, а также мер по укреплению обороноспособности, национальной и общественной безопасности и правопорядку, а также взаимодействовать с гражданским обществом. В целом данные положения делают правительство намного более самостоятельным органом, менее зависимым от президента, как это было ранее.

Предложенный проект новой редакции конституции Киргизии не является окончательной редакцией, отдельные его положения могут измениться или подвергнуться корректировке в ходе всенародного обсуждения и дальнейшей работы Конституционного совещания. Между тем базовые нормы, касающиеся разделения полномочий между президентом, парламентом и правительством и усиления законодательной и исполнительной ветвей власти определены и, скорее всего, будут вынесены на референдум без изменений.

Корреспонденты Вячеслав Терехов, Наталья Любезнова